制度建设是密切人大代表与群众联系的根本之策

郑勇

一、人大代表密切联系群众的理论依据及现实意义

人大代表密切联系人民群众，是人大工作的本质体现，是代表发挥作用的重要前提。人大代表是国家权力机关的组成人员，必须充分认识到保持与群众的密切联系，是深入贯彻落实党的十八大精神和宪法规定的必然选择和要求，是保证人民当家作主地位、发展社会主义民主政治的本质要求，也是广大人大代表提高自身履职能力，在参与管理国家事务中更好地发挥主体作用的重要前提和迫切需要。因此，密切人大代表与群众的联系有其深厚的理论依据和重要的现实意义。

1.人大代表密切联系群众是深入贯彻落实党的十八大精神的必然选择

人大代表应当密切联系群众，这是党中央的一贯要求。党的十三届六中全会审议通过的《中共中央关于加强党和人民群众联系的决定》指出：“人民群众是我们党的力量的源泉和胜利之本。能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党和国家的盛衰兴亡。”[1]党在长期斗争中创造和发展起来的一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线是实现党的思想路线、政治路线、组织路线的根本工作路线，是中国共产党的优良传统和政治优势。党的十七大报告曾提出：“保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系。”十八大则对建设有中国特色社会主义的民主政治和政治体制改革作出了全面部署，对坚持完善人民代表大会制度进一步指明了方向。十八大尤其强调“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。同时，习近平总书记关于改进工作作风、密切联系群众的重要讲话精神和中央关于改进工作作风的“八项规定”及“实施细则”的出台，反映出新的中央领导集体未来施政的动向。人大工作是党领导的事业的重要组成部分，人大代表是人民代表大会的主体，人大代表密切联系群众是做好人大工作的需要，更是做好党的事业的需要。这表明，面对新形势，我们党已经把密切联系群众提升到一个新的高度，也为做好新形势下人大工作指明了方向、确立了新思路、明确了新任务。

2.人大代表密切联系群众是各级人大代表义不容辞的宪法职责

根据宪法和法律的规定，人大代表必须履行以下义务：密切联系群众和原选举单位，倾听广大人民群众的意见，经常列席原选举单位的人民代表大会会议。宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第七十六条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”地方组织法第四十一条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”代表法第四条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”代表法第五条规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。”人大代表是由人民群众依照宪法和法律选举产生的，是代表人民行使管理国家事务的权力代理者，是构成人民代表大会的主体和中坚力量，人大代表是否切实履行了宪法规定的代表职责，直接影响人民代表大会制度的施行效果，直接关系我国根本政治制度的坚持与完善。因此，明确并落实人大代表的宪法职责，尤为重要。密切联系群众，自觉接受选民和群众的监督，是宪法规定的各级人大代表应当履行的职责，这既是强制性的法律约束，也是从“人民选我当代表”，到“我当代表为人民”的依法还原。

3.人大代表密切联系群众是发展社会主义民主政治的本质要求

发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。其中，人民当家作主是社会主义民主政治建设的出发点和落脚点，是社会主义民主政治的本质要求和核心所在。人民代表大会制度则是人民当家作主管理国家的主要途径，是我国的根本政治制度，是适合我国国情、具有中国特色的社会主义民主政治的制度。人大代表是国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体和细胞，是人民代表大会制度的具体执行者。因此，必须站在保证人民当家作主的政治高度，深刻认识人民代表大会制度是人民通过人大行使国家权力、实施对“一府两院”监督的政权组织形式，深刻认识人民代表大会制度是把党的主张通过法律程序转变为国家意志的制度保障，始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，努力在人民代表大会制度的生动实践中，更好地保证人民当家作主。密切联系人民群众，是人大工作的本质体现，是人大代表发挥作用的重要前提，是保证人民当家作主的有效途径。人大代表联系人民群众的程度如何，直接影响到国家权力的有效行使、人民当家作主地位的有力维护和人民群众切身利益的实现。人大代表只有密切联系人民群众，才能在党的领导下，更好地代表和支持人民当家作主，才能最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，维护和实现最广大人民群众的根本利益[2]。

4.人大代表密切联系群众是新形势下提高代表履职能力的迫切需要

人大代表保持与选民和原选举单位的密切联系，听取和反映群众的意见和要求，是人大代表依法履职的具体体现，是人大代表执行职务、发挥作用的基础和保障，是代表做好人大工作的根本要求，也是新形势下提高代表履职能力的迫切需要。人大代表联系人民群众的程度如何，直接影响到国家权力的有效行使和人民群众的切身利益的实现。始终保持同人民群众的紧密联系，是代表履职的原动力所在，是人民代表大会制度稳固与发展的根基所在。人大代表密切联系群众，对于加强和深化代表工作、发挥代表作用、提升代表履职实效、完善人大制度等都具有重要的现实意义。人大代表是民意的代表，是人民的“代言人”，代表人民行使管理国家社会事务的责任。既然是人民的“代表”，只有密切了和人民群众的联系，才能知道人民群众的所需、所想、所盼，才能真实反映人民群众的心声和愿望，才能代表人民行使好宪法、法律赋予的各项权力；只有密切了和人民群众的联系，才能从群众中汲取丰富的政治营养，学到更多的履行职责所需要的科学文化、法律和管理知识等，全面提升自身素质。同时，通过加强人大代表与群众的密切联系，可以使代表更直接、更深入、更广泛地了解群众的意愿，了解到真实的社情民意，问需于民，问计于民，从而掌握大量的第一手材料，提出有针对性和实效性的议案和建议，才能更好地提高自身的履职能力，从而更好地发挥人民代表大会作为党和国家联系群众的重要桥梁和人民群众表达意愿、实现自身有序政治参与的重要渠道的作用。

二、人大代表密切联系群众的制度路径

人大代表保持与选民和原选举单位的密切联系，是人大代表应当依法履行的义务和职责，是人大代表执行职务、发挥作用的基础和保障。建立和完善人大代表联系群众制度规范，是密切人大代表与群众联系的根本保障，是提高代表履职自觉性和积极性的迫切要求，也是畅通民意诉求的有效途径。当前，结合党的十八大报告提出的新要求，如何从制度层面加强人大代表与群众之间的联系，实现人大代表联系群众工作制度化、规范化和经常化显得尤为迫切。

1.建立和完善具体的实施机制，为人大代表密切联系群众提供制度依据

当前，人大代表联系群众工作还有待于进一步制度化、规范化和常态化，代表与人民群众之间尚未能建立起科学的联系，代表和群众之间的互信互动制度还需要建立、健全和完善。因此，要在代表法等法律规定的框架内，充分发挥各级人大常委会的组织和领导作用，不断完善人大代表工作制度，形成有效的工作机制，进一步明确人大代表联系群众的工作重点和工作方式，对人大代表如何听取、反映群众意见、建议和呼声作出具体规定和安排，推动人大代表联系群众工作在平台、渠道和形式等方面的规范、完善和创新，为人大代表密切联系群众提供制度依据。

搭建人大代表联系群众的平台。密切人大代表与群众间的联系，首先需要搭建好人大代表联系群众的平台。人大闭会期间，由于闭会期间周期长，人大代表又分散在各地，搭建好代表履职平台就显得尤为重要。因此，要按照党的十八大要求，制定和完善相关的规范和办法，进一步加强代表联络机构建设，完善代表联络机构网络，充实人大工作力量，强化部门职能，便利和畅通人大代表联系群众的渠道。各级人大要以代表小组[3]、“人大代表之家”“人大代表工作站”“街道人大联络室”和“社区人大代表联系站”为依托，搭建人大代表密切联系群众的平台，组织开展灵活多样的代表联系群众活动，充分发挥人大代表密切联系群众作用。当前各地建立的“人大代表之家”，是各级人大代表履行职责、发挥自身作用的一种探索和创新，它为人大代表密切联系群众提供了支持和便利条件，是新形势下加强和改进人大工作的必然要求，也是人大代表密切联系群众的现实载体和最好依托。加强人大代表联络机构建设的目的是要促进人大代表密切联系群众，推动人大代表工作有效开展。因此，各级人大代表可以通过“人大代表之家”等平台，经常性地开展代表活动，组织代表学习培训、交流代表工作经验、通报代表工作情况、听取和审查相关工作报告、开展对政府及其部门工作评议、宣传党的方针政策和国家的法律法规、回答群众对代表工作和代表活动的询问、组织代表接待群众和向群众述职、倾听群众呼声、收集和反映群众的意见和建议等，这样就能把人大代表工作渗透到广大群众之中，进一步扩大代表知情、知政渠道，为代表履行好自身职责创造有利条件。

拓宽人大代表联系群众的渠道。目前，人大代表联系群众还存在着渠道不宽的问题，依托“人大代表之家”以及网络媒体等联系平台，建立和完善各级人大代表融入基层社区的具体制度和办法，广泛开展“人大代表联系选民活动日”“代表联系服务群众见面周”“代表联系选民月”“代表在线”和“代表阳光热线”等活动，积极拓宽人大代表同原选举单位和选民的联系渠道，是加强人大代表和群众保持密切联系的有效途径。如依托“人大代表之家”联系平台，利用群众较为集中的时机，根据“就近就地”原则，以代表小组为单位，围绕一个主题，每月开展一次“代表联系选民日”活动。活动可以采取个别走访、约请座谈、听取汇报、实地视察等形式，深入选区和选民，了解社情民意，回答选民对代表工作和代表活动的询问，倾听群众呼声、收集和反映群众意见，为民排忧解难、化解相关矛盾纠纷。这一制度的建立和有效实行，既能增强群众对人大代表工作的直观了解，也有利于广大人大代表在增强当好代表的使命感和责任感的同时进一步扩宽知情、知政渠道，为提出高质量的代表议案、建议和意见，在人代会上审议好各项议案和报告打下良好基础。

规范人大代表联系群众的形式。人大代表在人民代表大会闭会期间如何开展活动，全国人大常委会有关文件已经作了明确的规定，这就是“代表在闭会期间的活动，以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，活动一般在代表原选举单位的行政区域内进行”[4]。各级人大代表联系群众依此进行，这就需要根据行政区域把人大代表组织成“代表小组”，以便在人大会议闭会期间开展相应的活动，更好地听取和反映原选举单位的意见和人民群众的要求。而从现有的立法规定和各级人大代表多年的实践来看，人大代表联系群众主要有以下几种方式：走访原选区的选民和选举单位，举行群众座谈会，接待群众来访，应邀列席本级人大常委会会议、“一府两院”举行的会议、有关群众组织举行的会议，开展专题调研，持证视察本级或者下级国家机关和有关单位的工作，参加本级人大常委会组织的执法检查和其他活动，参加关于特定问题的调查委员会，定期向原选区选民和选举单位述职等[5]。现阶段，要通过各种有利的方式，更好地发挥人大代表在体察民情、反映民意、集中民智方面的作用，增强人大代表密切联系群众的效果，就必须制定相应的规范和办法，以制度的形式规范和保障人大代表密切联系群众工作的有序和深入开展，更好地发挥代表联系人民群众的桥梁和纽带作用，推动人大工作不断发展。

2.建立和完善保障与监督机制，确保人大代表密切联系群众落到实处

要使人大代表依法履职、密切联系群众工作从制度层面上得以规范和保障，进一步增强人大代表密切联系群众的自觉性、主动性和实效性，还必须建立和完善人大代表密切联系群众的实施保障机制、督办处理机制和监督考核机制，从而才能从根本上确保人大代表密切联系群众工作真正落到实处。

建立和完善人大代表密切联系群众的实施保障机制。各级人大常委会要高度重视，通过制定相应的规范和实施办法，加强组织领导和落实力度，为人大代表依法履职、密切联系群众提供联络机构、人员、时间和经费等方面服务保障，创造有利条件，完善保障措施，保证人大代表联系群众的活动深入有序地开展。首先，要按照党的十八大要求，各级人大常委会要逐步建立健全专门的代表联络机构，各级人大常委会人代工委和各乡镇人大主席团要根据各选区的实际情况，按照方便开展工作、专业相对对口的原则，分别建立完善人大代表活动小组，使之成为基本的活动单元，切实履行代表联络职责。其次，要组织人大代表进行履职学习和培训，增强和提高人大代表的履职责任意识和履职能力。通过制定和完善相关规范与办法，加大对人大代表培训力度，不断强化和提高人大代表的责任意识和履职能力，从而为更好地开展联系群众活动打下良好基础。要在抓好人大代表对法律法规等内容学习掌握的基础上，定期举办有针对性的专题培训班，对各级人大代表如何开展联系人民群众活动，如何处理人民群众反映的问题，如何撰写调研报告，拟写议案、建议、书面意见，如何增强开展调研、视察的能力等进行培训[6]。 最后，要考虑人大代表大多数都是兼职的实际情况，从时间和经费上，为人大代表密切联系群众提供切实的保障。一方面，人大代表要处理好本职工作与代表履职的关系。要提前拟定联系群众工作计划，并向所在单位报告，必要时可向本级人大常委会报告，便于所在单位为其开展联系群众工作安排时间。另一方面，各级人大要根据人大代表联系群众工作的开展的实际情况，保障代表必要经费，保证不影响其正常生活。

建立和完善人大代表密切联系群众的督办处理机制。要强化人大代表建议意见的办理，创新督办方式，完善办理制度，将人大代表联系群众反映上来的建议意见等及时纳入办理范畴，有效跟踪督办，确保办理效果。注重督办，提高人大代表转交意见和建议办理的成效，是为代表依法履职增添“原动力”和保证人大代表联系群众活动效果落到实处的有力之举。提出议案、建议和意见等是人大代表履行职责的重要形式和途径。“人大代表密切联系群众，不仅体现在充分听取民意上，还体现在对民意的有效‘上传上。人大代表提出议案、建议和意见是代表对民意‘上传的法定途径。”[7]人大代表联系群众不仅要向群众宣传政策法律法规，回答群众的询问，还要督促和推进“一府两院”对群众提出的一些具体问题进行有效解决，特别是对代表以建议、批评和意见形式提出的群众意见和建议，各级人大常委会要按照有关规定认真督办，督促政府及政府相关部门在办理议案、建议时，明确办理主体，落实办理责任，保证办理实效。特别是对那些涉及群众较多、社会普遍关注、情况复杂、办理难度大和代表多次来信来访提出而又未解决问题的建议，通过努力能够办理落实的，要确定一批重点督办件，由人大常委会组成人员牵头督办，并在规定时间内答复代表，尽力做到件件有答复、事事有回音[8]。 这样，既能真正有效解决人大代表在联系群众中反映的实际问题、为群众排忧解难，充分发挥人大代表联系群众的桥梁和纽带作用，又能有效调动人大代表密切联系群众、为群众服务的积极性和主动性。

建立和完善人大代表密切联系群众的监督考核机制。人大代表不认真履职，谁来监督、管理？目前人大代表的述职测评机制还存在一定的缺陷，要尽快探索建立和完善各级人大代表密切联系群众的管理、监督制度和考核办法，促进人大代表依法履职，实现人大代表联系群众制度化、规范化和常态化。因此，要建立和完善人大代表联系群众的履职登记制度和履职评价制度，以《代表履行职务登记册》的形式建立代表个人联系群众的履职档案，将代表联系群众、收集社情民意，提出意见和建议的情况如实记录和整理归档，实行量化考核和统计评估，结合代表自身的述职测评一并进行综合评定，并将相关结果纳入代表个人的履职档案，反馈给代表所在的选区或选举单位，作为对代表进行考核和连任以及开展“优秀人大代表”“优秀代表小组”等评优活动的重要依据。同时，还要对那些联系群众较少和联系效果欠佳的代表实行定期督促与重点提醒。这一机制的建立既可强化对人大代表联系群众工作的监督检查，促使各级人大代表联系群众工作落到实处，进一步提高人大代表联系群众的工作实效和整体水平；又能有效地调动人大代表密切联系群众的自觉性、主动性和积极性，增强自身履职的责任意识，促进人大代表在闭会期间认真履职，更好地发挥其联系群众的桥梁和纽带作用。

三、结论

人大代表密切联系群众是人大工作一以贯之的做法和要求，是人大代表依法履职的必然要求和发挥人大制度作用的客观要求。人大代表联系群众的程度如何，直接影响到国家权力的有效行使，关系人民当家作主地位的维护和巩固以及广大人民群众的切身利益的实现。吴邦国同志曾指出：“人大工作的最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿，只有保持同人民群众的血肉联系，更好地代表人民，自觉地接受人民群众的监督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。”因此，只有通过完善人大代表联系群众制度，搭建人大代表联系群众的平台、拓宽人大代表联系群众的渠道、规范人大代表联系群众的形式，推动人大代表联系群众的机制创新，以制度化促进人大代表密切联系群众的规范化和常态化，才能有效保障人大代表依法履职，多渠道倾听群众呼声，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，以切实的行动诠释“人民选我当代表，我当代表为人民”的深刻内涵；才能更好地发挥人大代表联系群众的桥梁纽带作用，充分反映广大人民群众的意愿和要求，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益；才能维护和巩固人民当家作主的地位，充分发挥人民代表大会制度巨大的优越性，深入推进中国特色社会主义民主政治建设和和谐社会的构建。

注释：

[1]《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，1990年3月12日中国共产党第十三届中央委员会第六次全体会议通过。

[2]林孝桂：《人大代表如何密切联系群众》，载《人民政坛》2012年第1期。

[3]代表小组是代表在闭会期间的重要活动平台，在开展代表联系人民群众活动中发挥着重要的作用，越来越成为人大代表深入原选举单位联系群众的重要组织保证。各代表小组通过开展活动，能够拉近群众与代表之间的距离，增近彼此间的理解和信任，使代表联系群众活动成为畅通民意诉求、化解群众矛盾、凝聚发展共识的有效途径。

[4]具体参见2005年6月17日全国人大常委会委员长会议原则同意的《全国人大常委会关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》第四条的规定。

[5]马耕夫：《谈谈人大代表联系工作》，载《人大研究》2000年第11期。

[6]范燕青：《如何保障代表联系群众》，载《中国人大》2009年第3期。

[7]赵玲玲：《关于完善代表联系群众制度的实践与思考》，http：//www.wlrd.gov.cn/article/view/9887.htm，2013年7月15日访问。

[8]于五一：《把握代表联系群众的目的、规律和效果》，载《北京人大》2011年第11期。

（作者系湖南大学法学院博士研究生）