淮南市本级财政参与式预算改革的成效及不足

何亮，白林

（1.安徽大学经济学院，安徽合肥 230011；

2.淮南师范学院经济与管理学院，安徽淮南 232038）

淮南市本级财政参与式预算改革的成效及不足

何亮1，白林2

（1.安徽大学经济学院，安徽合肥 230011；

2.淮南师范学院经济与管理学院，安徽淮南 232038）

在借鉴国际和国内参与式预算经验的基础上，淮南市从2012年开展市本级财政参与式预算改革。针对淮南市本级参与式预算的发展历程，结合预算改革的基本流程，着重分析参与式预算实行三年多来的主要成效和不足之处，使之有利于政府对财政资金的有效使用和宏观经济的调控。

本级财政；参与式预算；改革；成效；不足

所谓参与式预算，主要指的是一种不同于以往的全新的财会预算模式与财会政策制定方式。在政府预算的整个过程中，公民可以凭借国家所设定的一整套相关制度直接参与到预算之中，在每一个财政预算年度，公民均可以通过相应的渠道参与到对所在地区进行资源分配、社会公共政策实施的次序安排以及对公共财政的支出方向和具体实施效果开展各种形式的监督。①韩世峰,颜秉光：《百姓参与政府财政预算》，《经济参考报》2007年8月24日，006版。参与式预算1989年在巴西产生，之后逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。参与式预算在推动基层民主发展、提高财政资金使用效率、防治腐败等方面具有积极意义。为进一步提高淮南市财政科学化管理水平，探索资金分配创新模式，安徽省淮南市在市本级2012年部门预算编制中开展了参与式预算的试点工作，收到了积极成效。

一、淮南市本级财政参与式预算现状

2011年以来，淮南市结合市情、财力，创造性地开展了参与式预算试点工作，做到还权于民，让民理财。参与式预算管理的预算编制过程向社会公开，广泛接受社会对财政支出计划的评议，主动邀请专业人员和社会群众参与预算编制的评审和监督，改变现行预算编制的“闭环现象”。将财政项目支出预算纳入财政投资评审范围，建立“广评议、严评审，后安排预算”的预算编制模式，不断提高财政预算编制工作的科学性、公开性和透明性。试点工作将坚持“积极稳妥、先行试点、逐步推开、不断完善”的原则，确保参与式预算管理工作的顺利实施。

（一）淮南市本级财政参与式预算发展历程

淮南市本级财政参与式预算始于2012年。为进一步提高财政支出预算管理水平，创新资金分配机制，促进财政支出预算编制的规范化、科学化、精细化，根据《中华人民共和国预算法》及财政支出改革的发展要求，决定在2012年淮南市级部门预算中开展参与式预算管理试点工作。

试点项目由市直预算部门在部门内遴选的基础上提出申请，民生工程项目及市委、市政府已经明确要求在2012年预算中安排支出的项目不得申报。试点项目实行“零基预算”，单个项目财政拨款资金不超过150万元。经过网络评审和会议评审，淮南市社会文化展示活动等8个项目最终入选，获得2012年财政预算立项资格。

2012年，为进一步提高淮南市财政科学化、精细化管理水平，探索资金分配创新模式，营造百姓参政议政、民主理财的良好氛围，使财政预算更加民主、公开和透明，报经市政府批准，市财政局决定在2013年市本级部门预算中继续开展参与式预算管理工作。淮南市财政局认真贯彻落实预算改革方案，制定并实施了《淮南市市级参与式预算项目绩效跟踪管理暂行办法》，完善参与式预算项目管理，强化预算支出责任与效率，确保项目实施达到预期目标。

候选项目分三类进行评审：A类（重大项目）：公益类、民生类重大项目，预算资金计划1000万元，单个项目500万元左右；B类（一般项目）：公益类、民生类一般项目，预算资金计划3000万元，单个项目100—300万元；C类（竞争性项目）：专业性强、百姓关注度低、受益面窄的项目，预算资金计划1000万元，单个项目100—200万元。

2013年，淮南市稳步推进参与式预算，项目达到37个。经过网络评审和会议评审，确定24个项目，共安排资金5000万元。据测算，网络评审共250413票，全市五分之一的人口直接或间接地参与了“参与式预算”。会议评审阶段，预算的科学性、公开性和绩效性得到全面提升。

2014年,积极推动财政参与式预算改革向制度化、常态化发展，淮南市财政局下发了《淮南市市本级2014年参与式预算工作实施方案》，要求各区要把财政参与式预算工作做好，营造百姓参政议政、民主理财的良好氛围，使财政预算更加民主、公开和透明。

候选项目分为两类进行评审：A类公益类、民生类一般项目，单个项目财政拨款资金50-100万元（含100万元）；B类：公益类、民生类较大项目，单个项目财政拨款资金100-150万元（含150万元）。

2014年淮南市拿出20个预算项目交由公众和专家评审，实施参与式预算。5月中旬，经过网络评审和会议评审，最终确定包括人口信息管理系统升级改造等10个项目，淘汰10个项目。相比2013年淮南市本级参与式预算，今年预算项目减少一半。同时，单个项目预算金额也大幅减少，由2013年的预算最高资金500万元下降到今年的150万元左右。

（二）淮南市本级财政参与式预算的基本流程

我国参与式预算的起步较晚，就是在率先实施此项制度的巴西也没有完全固定的流程。在我国，参与式预算改革开始于浙江省温岭市新河镇，该镇以民主恳谈的方式，将公众参与纳入到基层人大制度框架内，探索建立参与式预算机制。淮南市在参考了全国其他省市地区的做法后，建设性地提出了淮南市本级财政参与式预算的流程：第一阶段为试点项目的征集。试点项目由市直业务部门提交财政局；第二阶段是从候选项目中确定最终实施项目。第三阶段是项目的实施阶段。第四阶段是项目的验收阶段。

图1 淮南市本级财政参与式预算的流程图

二、淮南市本级财政参与式预算取得的基本成效

淮南市本级财政参与式预算，不仅有利于拉近群众和政府的关系，推动基层民主，而且有助于群众更加深入了解预算，提高财政资金的使用效率，方便群众对政府财政预算资金和试点项目进行监督，防止腐败的发生。参与式预算改革取得了明显经济效益和社会效益，形成了良好的群众基础。

（一）预算编制由“闭环”向“开放”转变

引入网络评审和会议评审的公开评审机制，顺应民主理财、阳光财政的社会要求，大大扩展了预算编制的参与面。据统计，2011年参与式预算试点工作中，全市有近50万人次直接或间接参与网络评审或讨论，占全市240万总人口的五分之一。2012年，网络评审阶段的最终有效得票250413票，是2011年的11.3倍，群众参与意识、监督意识、民主意识进一步加强。①淮南市财政局：《我市“参与式预算”试点改革两年来的主要成效分析》，《淮南财政》2013年第3期。2014年，虽然预算项目大幅减少，也不再单独设置竞争性项目，但依然有近20万人参与了网络评审，市财政局会同市信息办、市公安局、本次网络评审技术支撑软件公司等部门，对所有投票进行了甄别分析和全面统计，最终有效得票194234票。群众积极参与，使预算编制更加透明、公开。

（二）拉近了居民和政府的关系，体现了“民生优先，以人为本”的施政理念

淮南市本级财政参与式预算资金不多，但市直部门根据居民的诉求，主要用于与居民有关的民生预算项目上。包括公益类、民生类一般项目，公益类、民生类较大项目，公益类、民生类重大项目。实施参与式预算，拉动群众的参与，网络投票，畅通了诉求渠道，使政府在施政中更好地了解群众的需求。政府将群众的意见体现在具体的方案中，使工作能符合大多数群众的利益，促进社会各个利益群体之间的和谐，使有限的资金用于用于人民群众强烈关注的项目上，解决群众的问题，促进和谐社会的发展，树立服务型政府的良好形象。

（三）预算项目公开，保障居民的财政知情权

通过图1淮南市本级财政参与式预算的流程图，可以看出：从前期的收集居民意见形成项目库，到中期经过网络评审和会议评审确定项目，到最后项目完工、验收项目，都离不开居民的参与和支持。特别是淮南市财政局每年及时公布参与式预算资金，保障了居民的财政知情权，确保资金用到实处。

从表1可以看出，在2013年的参与式预算中，“大地欢歌”等24个项目获得财政支持，项目总资金5000万元。其中，“PM2.5环境自动监测系统”和“妇女‘两癌’免费定期筛查”预算资金最多，分别为519万元和481万元。淮南市财政局本着面向群众、高效快捷、公开透明的原则，在每次参与式预算评审之后，市财政局将根据本年度财力情况和评委的意见适当调整项目资金。最终结果会及时公布在市财政局网站上，接受群众的监督。

表1 2013年市本级参与式预算项目资金单位：万元

（四）项目申报趋于周密，提高了财政资金的使用效率

预算项目的申报包括项目简介、绩效目标、具体的资金计划、项目实施计划，减少了项目申报的随意性。预算项目放在财政局网站上公示，群众根据项目申报的可行性，投出自己的一票，决定其能否进入会议评审。在会议评审阶段，项目单位主要负责同志介绍项目基本情况，陈述申请预算理由。从预算项目征集、项目选择、项目实施、项目验收，都有群众的参与和监督，可以更有效地解决民生问题，优化资源配置，减少资源的浪费，提高了财政资金的使用效率。

（五）防止腐败问题的发生

淮南市大力推行公开透明的预算管理制度，将群众参与贯穿到预算项目的征集、项目选择、项目实施、项目验收整个参与式预算全过程，保证了预算的公开、透明，有效防止了以权谋私、暗箱操作等形形色色腐败问题的发生。

淮南市坚持按时公布财政预算，打造阳光财政。清华大学公共管理学院《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》，对我国289个城市财政透明度综合评价后，给出城市透明度排名，淮南以126.57分位居第24名。①淮南市财政局：《淮南市积极打造阳光财政》，《淮南财政》2014年第6期。

（六）参与式预算制度化、常态化

深化参与式预算改革，需要制度化管理和实施。参与式预算改革要努力形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人、科学合理的改革制度体系。财政局在实施参与式预算前，都会发布当年的《参与式预算工作实施方案》和《开展参与式预算管理工作的通知》，成立领导小组，下设业务组、宣传组、后勤组，统一领导，分工协作，对项目申报部门、候选项目进行分类。在项目实施阶段和验收阶段，财政局制定《淮南市市级参与式预算项目绩效跟踪管理暂行办法》确保预算监督有法可依、有法必依、执法必严。

（七）群众在政府预算中的地位发生改变，增强了群众参与公共事务的热情

以前，政府的预算过程都是没有普通百姓参加的，后者只是被动地被告知预算。现在，参与式预算让群众在预算中由“被动参与”变为“主动参与”。参与式预算让群众自主决定项目和资金的分配，大大提高了群众参与公共事务的积极性。

（八）提供了群众参政议政的平台，推进了民主进程

参与式预算提供的互动交流平台，成为群众参政议政的平台，切实保障了群众的知情权、监督权、参与权。群众全程参与到政府预算制定和项目实施等活动中，发表了很多有益建议，成为进一步推进财政改革的“良方”。参与式预算扩大了群众有序政治参与，推进了基层民主进程。

三、淮南市本级财政参与式预算的不足之处

淮南市本级财政参与式预算提高了财政资金的使用效率，推动了基层民主发展，取得了明显的经济和社会效益，达到了预期的效果。但在试点工作中，还存在着一些问题和不足。

（一）参与式预算项目所占比重偏低，预算金额少

2012年参与式预算项目10项，总预算资金2733.33万元；2013年，经过网络评审和会议评审，共安排资金5000万元。2014年5月，经过网络评审和会议评审，最终确定10个项目，预算资金比去年大幅减少。从实施参与式预算的3年时间来看，以去年预算项目最多，投资金额在5000万元。但相比于中国早先实行参与式预算的黑龙江省哈尔滨市、江苏省无锡市以及浙江温岭市，它们的预算资金已经过亿，项目汇集生活的各个方面，淮南市的参与式预算改革才刚刚起步。

从居民的反馈来看，居民参与热情高涨，但项目资金没有出现规律性递增，反而减少。预算资金设置有一定随意性，缺乏长远规划。特别是2014年预算资金反而大幅度减少，容易让外界误以为参与式预算改革出现问题。

（二）政府部门信息化项目所占比重偏大

表2 淮南市2012/2013年参与式预算入选项目财政资金安排单位：万元

2012年，从试点的8个项目中看，市中院档案信息化管理系统、“数字物价”系统工程平台建设和市安全生产应急平台建设项目均属政府部门信息化项目，占试点项目的37.5%。项目总投资414万元，占总预算资金的41.4%。2013年，“小煤矿井下人员定位系统平台”等12个政府部门信息化项目，占试点项目的一半。项目总投资2485万元，占总预算资金的49.7%。无论项目数和资金，政府部门信息化项目所占比重偏大。信息化项目预算包括硬件设备购置安装、软件购买、应用程序开发、整体系统集成、项目建设监理费用等若干费用。所需设备存在着利用率不高，后期验收缺乏合理的绩效评估体系等情况。

（三）预算项目的监督和验收不够透明，出现未达标项目

预算绩效评估是一个完整政府预算过程的归止，它最终决定了一次公共预算的成败。但是经过网络评审和会议评审，财政局根据当年财力情况下拨完资金后，社会各界往往很少参与到预算监督和验收中。绩效跟踪小组也未能及时将项目实施情况公布，容易出现暗箱操作问题。一是部分项目注重民生但缺乏周密经济效率分析，项目难以持续经营。如方便居民生活的社区便利店，人工工资、房租成本大，而考虑到政府公益性质，蔬菜销售多为平价甚至低价，项目入不敷出，2012年亏本营运。今后若没有财政支持，很难保证持续运营；二是部分项目未达预期目标。如再生资源分拣加工中心升级改造项目预计2012年完工，但因报废汽车拆解污水处理环评、规划、设计未完成，购置分拆加工设备也因产品质量问题退货，进行置换，截至审计日尚结余41.05万元，影响了预期目标的实现；①淮南市审计局：《关于2012年度市本级预算执行和其他财政收支的审计公告》，《淮南日报》2013年7月23日003版。三是部分项目选择上存在一定分歧。有些项目属于民生项目，但操作比较难。例如妇女“两癌”免费定期筛查项目。项目涉及全市56万20-64岁已婚妇女，范围过大，无法跟踪到位。尤其是外出打工妇女，不易回来检查，导致财政资金的浪费。另外，“两癌”检查属于长期计划，纳入参与式预算项目，后期无法保证连续性。

（四）会议评审的代表具有相对广泛性，但代表结构缺乏深度

经过3年的改革，参与式预算评审的代表具有一定的广泛性。包含：政协委员、人大代表、网民代表和党代表，以及高校、工程、计算机、财政财务专业的专家。但有官方背景的参与者占的比重较大；代表结构缺乏深度，有些代表相对缺乏预算知识，出现随意选择项目的情况。有些项目虽然属于民生项目，但操作起来比较难。如何保障公民参与的公平性和代表性，是未来推行参与式预算需要解决的一个问题。

（五）参与式预算人员缺乏预算知识

现代预算系统涉及诸多技术性问题，其编制和实施过程涉及众多领域，具有很强的专业性。参加参与式预算的的评委和居民缺乏必要的预算知识，出现了“不作为”和“非规范性作为”，制约了参与式预算的发展。②刘再杰，李艳：《论中国参与式预算实践的经验与启示》，《当代财经》2011年第3期。因此，预算参与者只有具备一定的专业预算知识，才能够科学合理地选择预算项目，提高财政资金的使用效率。为了更好地实行参与式预算，政府可以对参与预算的公民开展教育和培训。

2014年6 月30 日，中共中央审议通过《深化财税体制改革总体方案》，新一轮财税体制改革将在我国全面展开，这无疑是支撑改革全局、面向长远战略目标的制度建设，必将加速释放改革红利，为中国经济增添动力。淮南市本级财政参与式预算改革也将会随着改革的深化进一步完善。

Effect and deficiency of financial participatory budgeting reform in Huainan city

HE Liang,BAI Lin

Basing on drawing international and domestic experience of participatory budgeting,Huainan city carried out the reform of the financial participatory budgeting from 2012.The author experiences the work of Financial participatory budgeting reform in Huainan city.The thesis aims the development process of participatory budgeting reform in Huainan city,combined with the basic process of budget reform,focusing on analyzing the main effect and deficiency of participatory budgeting from carrying out more than 3 years. It makes participatory budgeting conducive for the government to use financial funds effectively and regulate Macroeconomic.

level finance;participatory budgeting;reform;effect;deficiency

F8123

[文章编号]1009-9530（2014）05-0026-05

2014-07-02

何亮（1990-），男，安徽大学经济学院财政学研究生，研究方向：财政学。白林（1954-），女，安徽大学经济学院硕士生导师，淮南师范学院教授，研究方向：财政学。