美国底特律“城市破产”对我国城市发展的警示

虞虎　王开泳　丁悦

摘 要：城市发展具有周期性，全球经济环境、城市产业演化规律、城市决策、不确定危机事件等一系列因素共同影响着城市发展，研究城市衰退的过程和规律对于我国城市建设具有重要意义。通过分析底特律城市发展阶段、城市破产原因和影响，提出了一些对中国城市发展的建议。结果表明：底特律城市发展共经历了四个时期：城市形成期（1815年之前）、快速成长期（1815年—1930年）、发展成熟期（1930年—1950年）和城市衰退期（1950-至今）。城市产业结构单一、区位优势丧失、政府效能未能充分发挥、多重危机持续冲击、汽车企业决策僵化是导致底特律市城市破产的五大原因。未来我国城市建设应重视城市产业发展、城市空间规划，防止地方政府大量负债和城市阶层分化，加强人才投资，建立良好的用人机制。

关键词：城市破产；底特律；中国城市；启示

Abstract：urban development is cyclical， the global economic environment， industry evolution rule， decision-making of urban development， uncertain crisis and a series of factors affecting the urban development， so the study of the process and the rule of urban decay is significant for urban construction. The paper puts forward some suggestions to Chinese urban development by analyzing the development stage， causes and effects of urban bankruptcy of the Detroit city. Results show that the development of Detroit city has experienced four periods： urban formation stage （before 1815）， rapid growth stage （1815-1930）， mature stage （1930-1950） and urban recession stage （1950-present）. Single industrial structure， location advantages loss， failed government performance， continuous impact of multiple crises and rigid decision-making of auto enterprise are five major cause of the bankruptcy for Detroit. In our country， future urban construction in our country should attach importance to urban industrial development and urban spatial planning， to prevent overloaded debt for local government and class differentiation， strengthen the investment to establish a good employ mechanism.

Key words：urban bankrupt；Detroit；Chinese urban development；enlighten

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2014）-05-39（6）

城市生命周期包括形成期、成长期、成熟期、转型期或衰退期，城市发展很大程度上依赖产业发展及其结构转变，由于农业、工业和商业的附加值依次升高，城市产业结构演化具有由工农业向服务业转变的演变规律。城市产业经济结构不仅受制于内部因素，也受制于诸如收入水平、需求规模、资源禀赋、人口规模、政府政策等外部因素[1-2]。城市经济的持久繁荣必须具有专业化、多元化的产业结构体系，单一型产业经济增长往往是一种自我深化的锁定过程，进而导致发展要素固化，弱化其他产业竞争力、吸引力及发展机会。在主导产业消亡的锁定效应下，城市产业发展的应变性、适应性将变差，无法及时应对市场变化。城市产业结构单一可能产生经济结构、生产结构与资源结构、消费结构的矛盾，技术结构滞后与外部竞争的加剧以及第三产业发展滞后，直接造成城市财力严重不足、就业困难、生态环境恶化、自我积累和发展能力及其微弱等一系列问题[3]，城市发展也将走向衰落或消亡。面对这种情况，城市发展必须寻求产业转型，摆脱原有支柱产业或主导产业，发展接续产业或替代产业，但由于产业转型关系到沉重的沉淀成本、区位或资源优势、就业功能的衰退或消失，前期城市衰落又造成的城市资金、技术、人才匮乏，缺少必要的经济、科技和创新人才支撑，如果没有国家制度、区域扶持和多元化的重建资金、新发展理念的支持，产业转型很难取得成功。

中国传统工业城市，尤其是产业资源单一型或资源枯竭型城市，制度、区位、资源驱动的单一产业驱动模式所具有的先天竞争力逐渐丧失，正经历产业转型或升级的深刻变革，城市发展必须提前认识到单一产业型城市发展的演化规律，尽早采取措施主动应对此类问题。鉴于此，本文通过分析底特律城市发展阶段、城市破产的原因和影响，为中国城市发展建设提供一定的借鉴和启示。

1 美国底特律城市发展阶段

二战之后，技术、交通进步和创新从根本上改变了制造业生产成本的构成，交通成本不再是制造业场址选择的主要区位因子，美国经济从工业化到后工业化的转型，制造工业的空间布局出现四种变化：①从区域性和大都市地区的传统工业区转移到新兴人口聚集中心；②从中心城市转移到郊区；③从大都市地区转移到乡村地带；④从本国转移到亚洲及发展中国家。在这种发展过程中，几乎所有以制造业为主导产业的西方城市都经历了产业转型之痛。在美国，纽约、克利夫兰和费城曾因为制造业的退出一度面临破产，中西部地区汽车工业的衰落是最著名的例子之一[4]，底特律也是第一个真正提出破产保护申请的大城市。

底特律市（Detroit）位于底特律河河畔，是美国东北部、密歇根州和美加边境上的重要城市之一，也是世界传统汽车工业中心和音乐之都。底特律区位优势明显，是美国大湖区的重要港口、远洋港口和美加贸易的重要口岸，拥有稠密的铁路和高速公路网，与湖滨各大城市联系紧密。底特律韦恩大都会国际机场是北美最大的枢纽机场之一，共拥有3个航空港、19条国际航线，是美国最国际化最有影响力的大都市区之一。

底特律的城市空间格局具有明显的圈层结构，产业空间表现出强烈的产业联系，生活空间表现出较强的阶层和种族隔离。底特律指以底特律市（City of Detroit）为区域核心的底特律大都会区（Metropolitan Detroit）：底特律市面积370平方公里，人口约70万，80%为黑人。底特律大都会区面积超过1万平方公里，人口约435万，以底特律市中心为起点每1英里（mile）划分为1个街区：8英里之内为贫困区，枪支毒品横行，安全环境较差。8-9英里为缓冲区，多为平房建筑，二手车交易市场，白天人较少。9英里外是普通社区和购物中心，12-20英里外是富裕区，多为白人居住。底特律大都会区由底特律市和周边数百个中心城镇组成，包括韦恩等6个郊县和附近中小城镇。这些卫星城是在逆城市化过程中城市郊区化发展的结果，当时多数富裕阶层从市中心前往郊区居住，逐渐在底特律市区周边形成数个卫星城，如大急流城、沃伦、弗林特等工业都市，大多制造汽车零件以供应汽车制造公司，并制造其他商品。这些地区是美国汽车设计、销售及企业后台服务的重要基地，容纳了底特律市区近50%就业人口。当前宣告“城市破产”保护的是底特律市，底特律市之外的郊区城镇仍然和美国其他地方的城镇无甚差别，其中布卢姆菲尔德希尔斯、格罗斯波因特伍兹、西布卢姆菲尔德等中小城市豪宅林立，经济、居住和教育条件高于美国平均水平。

依据底特律重要历史事件作为时间节点，将底特律城市发展划分为四个阶段：

1.1 城市形成期（1815年之前）

1701年，法国军官以路易十四的海军大臣蓬查特兰伯爵为名，建立底特律河畔蓬查特兰堡作为皮毛交易中心和五大湖法国军舰保护港。1796年，底特律加入美利坚合众国。1805年，一场大火将底特律的房屋与建筑付之一炬。1815年，底特律通过了城市规划，标志着正式建市。

1.2 快速成长期（1815年—1930年）

随着19世纪上半期兴修铁路、造船业及航运业的发展，钢铁工业及机械工业等随之发展，欧洲德、英、荷移民大量拥入。底特律城市依靠附近有铁矿砂和炼钢厂的有利条件，逐步形成庞大的汽车工业，汽车产业推动底特律城市建设进入快速成长期。汽车产业经济和汽车工业高福利吸引了美国南部大量居民，底特律市人口迅速增长，1850- 1930年80年间，底特律每10年人口增长率都保持在30%以上，最高增幅达100%以上[5]。

1.3 发展成熟期（1930年—1950年）

1930年代，底特律市汽车产量占美国的80%和全世界的70%，成为美国中北部地区的工业中心。1950年代，底特律城市人口达到185万的峰值，创造制造业岗位高达22万个，人均收入位居美国最高水平。此时，底特律进入全盛期，成为全球最大的制造业中心、世界汽车工业之都。

1.4 城市衰退期（1950-至今）

美国“许可性建制法”规定地方自治法人与大都市区中心城市具有同等法人地位。因此，底特律市一部分大型工厂为了逃避中心城市的高税收、高地价及污染管制措施，纷纷沿交通线迁至城市边缘或圆角卫星工业城，底特律市空间规模拓展因产业发展缺乏活力逐渐丧失动力[6]。

20世纪60-70年代开始，种族骚乱、石油危机、金融风暴成为底特律城市发展的桎梏。种族骚乱和废除种族歧视法案导致白人大量逃离底特律市，市区白人人口锐减，城市娱乐业、商业和服务企业大量倒闭。石油危机沉重打击底特律汽车工业，导致工作岗位骤减，犯罪吸毒增多，治安环境不断恶化，零售商和小业主大量离开，城市税收不断下降，大量建筑和房屋被遗弃。随着美国重工业的衰落，底特律成为“铁锈地带”锈迹最深的城市。

1990年—2005年，底特律市政府曾通过开设赌场、开展体育赛事和建造康博软件总部大楼以形成新的城市支柱产业，复苏底特律经济，但效果并不显著。2010年，人口已降至71.38万，82.7%为黑人，仅2000-2010年，人口萎缩25%，成为过去半个世纪美国城市人口削减最多的大城市。近几年衰落加快，城市负债激增，达到185亿美元，20多万个就业机会消失。失业率、暴力犯罪率持续增高，公共服务供给面临瘫痪。当前仅剩下两条高度自动化的装配生产线，就业人口不到1万人，形成了底特律市中心城区破败、周边城镇繁华的空间格局。最终，底特律市政府被迫选择申请破产保护，以求减轻债务负担，重走城市复兴之路。

2 底特律城市破产的原因和影响

2.1 底特律城市破产的原因

2.1.1 城市产业结构单一

汽车制造业是底特律市城市工业的核心部门，与汽车制造业有关的钢材、仪表、塑料、玻璃以及轮胎、发动机等零部件生产相当发达，专业化、集约化程度较高。市内有福特、通用、克莱斯勒和阿美利加4家美国最大的汽车制造公司的总部及其所属企业，其他重要工业部门有钢铁、飞机和坦克制造、化学、金属加工、木材加工等。随着汽车工业联合改组、汽车产销全球化和新技术应用的快速推进，世界汽车产业格局在新国际产业分工中产生较大变化，世界汽车中心由欧美向亚洲转移，美国汽车产业的旧模式在应对竞争和市场需求时已力不从心：（1）底特律汽车产业的大规模标准化流水线生产流程无法适应全球市场多样化、消费者需求个性化的快速转变；（2）垂直一体化组织管理框架有碍企业合作研发、知识信息的传播和共享；（3）大量蓝领工人享受优厚的薪资、退休金和医疗保障待遇，劳资关系缺乏弹性导致经济困难时难以削减工人福利，企业负担变重，弱化了劳动者学习创新对城市产业多元化的支持[7]。底特律单一的城市产业结构致使传统汽车产业无法灵活面对市场变革，汽车产业不景气导致城市核心老旧工业区持续衰败。

2.1.2 区位优势丧失

19世纪和20世纪初期的工业发展模式是集中化道路，地理区位是否靠近交通运输线、原材料的获取是否方便等传统工业区位因子决定企业的选址及发展空间[8]。底特律市的交通区位、自然资源在城市发展中起到决定性作用。后期工业技术、生产成本、通讯技术和交通运输技术提升改变了城市产业布局的区位因子，交通条件对生产资料、工业产品流通的限制大幅下降，底特律市的汽车制造业逐渐向新兴工业化国家转移。工业技术革新、寻求低劳动力成本，加快了底特律技术含量低且劳动力密集的初级加工工业部门转移至交通便利、地价低廉的郊区或劳动力富余且工资较低或更接近销售市场的地区，本地仅仅保留核心技术及最终的装配环节。城市资本不断外移，工业分散化进程加速。

2.1.3 政府效能未充分发挥，社会服务水平降低和社会冲突不断引起创新人才外流

一方面，底特律市政府长期存在机构臃肿、行政腐败，民选政府体制造成城市权力被利益集团操纵，城市发展决策受制于地方利益集团的短期利益，缺乏长远规划。底特律市财政长期对汽车产业税收过度依赖，城市产业转型决策受到汽车企业利益集团的干预，无法及时出台产业转型升级的政策措施，替代性产业发展规划又无法付诸实践。另一方面，城市发展对汽车产业税收的过度依赖导致城市财政不足，申请破产前，底特律的财政税收已高居美国最大城市中的第9位，财政连续6年入不敷出，至2012年，财政赤字达3.266亿美元，城市债务金额高达180亿美元。为了获得行政权力，政府当局不仅无法削减公共部门雇员的财政支出，而且无法怠慢选民的公共服务需求，只能在供水供电、文化中心等一些形象工程中加以应对，忽略了对科技、文化教育、职业培训等人力资本的投入。随着财政税收的进一步恶化，政府不得不削减公共服务项目的财政支出，与2004年相比，2012年底特律在诸如城市医疗、教育、公共环境和文化建设等方面的财政支出减少了近50%，失业率高达18.3%。公共服务、公共安全支出锐减，犯罪率呈持续增长态势。社会管理混乱致使产业投资缺失，中高级人才无心安居，养老金支出负担加重，至2013年，已亏欠公共部门工作人员的养老金高达35亿美元。而且，自1960年代以来，底特律长期忽略世界性变革对人民居住、工作等生活形态的影响，提升政府效能、市政人员精简，以及退休、医疗给付等制度性改革始终未发生，最终导致城市走上产业衰落—高失业率和税源枯竭—公共服务缺失——居民外迁和人才外流——城市破产的恶化路径。

2.1.4 多重危机的持续冲击

经济波动和外来市场竞争易导致单一产业反应僵化，生产网络发展风险集中化，致使抵抗市场风险能力的下降，影响城市经济发展的稳定性和协调性[9]。1960s末，城市种族矛盾激化，大量白人搬往底特律郊区或逃离底特律市，汽车企业遭受重大影响：三巨头的汽车工厂装配线完全停顿，汽车三巨头也将工厂搬迁至市郊，底特律已开始走下坡路。1970s的两次石油危机、1980s的日本汽车崛起、1990s的石油价格上涨严重削弱了底特律的汽车经济实力。1970s末期，两次石油危机导致底特律汽车产业首次亏损，日韩、欧洲汽车产业不断对美国汽车制造业产生严重冲击，底特律一些汽车及汽车零部件制造企业相继外迁。1980s，日本汽车倾销使它们成为美国市场上的新势力。1990s，海湾战争抬升了石油价格。美国和日本的汽车贸易战升级，谈判没有从根本上减轻底特律的压力。2008年美国金融风暴之前，底特律已大显衰败。2008年金融危机给了底特律致命一击：三大汽车公司裁员14万人，克莱斯勒和通用相继宣布破产。

2.1.5 汽车产业的企业决策僵化

底特律城市发展定位为汽车中心，形成地方政府、各种专业协会组织与企业的密切合作关系网络或权力网络，这些利益集团之间的正式或非正式关系强烈支持本地产业发展[10]，利益集团注重维护既得利益、中短期盈利能力，忽略企业深层竞争力，以及消费者需求和产品创新竞争力，反对发展其他产业。这种少品种、大规模的生产方式缺乏弹性应变能力、产品生产效率低下，无法应对多元多变的市场需求和竞争对手的巨大压力，城市产业发展的认知锁定阻碍产业转型。最终产品市场份额下降，企业生产能力萎缩，无法应对经济危机和市场竞争，资本、劳动力等城市发展要素大量流失。

底特律制造业的转移和衰退是全球范围内新国际产业分工演变的必然结果，“城市破产”受到全球化产业演替、市政管理、和危机事件三重因素影响：底特律市汽车产业严重受挫，加之市政当局城市“软实力”建设一直投入不足，长期难以扭转当地种族矛盾突出、教育入学率低和治安事件频发等问题，最终使底特律陷入汽车产业经济萎缩—财政税收困难—市政服务差—人口外流的“恶性循环”。底特律在经历长达60多年的城市产业转型中未能获得成功，主要因素在于利益集团的干预、忽视城市软实力建设、庞大的城市工业遗产无法得到有效利用、城市政府管理的低效率和种族分歧。

2.2 底特律城市破产的影响

底特律市城市破产将给地方政府、地区经济、社会稳定、吸引投资等方面造成较大负面影响。首先，城市破产的官司耗时长、耗费大，加重底特律市的财政危机；其次，城市破产后政府将采取诸如加税、裁员、减薪等一系列措施调整地方财政收支平衡；第三，城市破产造成的债券违约将使债权人面临巨额损失，严重挫伤美国地方政府信誉，对招商引资、政府再融资都将带来巨大的负面影响；第四，城市政府无法履行偿债能力，严重损害产业工人的经济利益，造成退休工人的退休金、医疗保险无法保障；最后，政府削减公共服务项目，压缩对公共产品、社会保障、社会福利等方面投入，将造成城市公共服务不足、公民安全无法得到有效保护，人口将再度流失，税收持续走低，给社会稳定带来持续的负面影响。

3 对我国城市发展的启示

中国现存与底特律类似的问题包括三个方面：（1）部分产业结构单一城市面临着产业转型的问题，如长春汽车工业、鄂尔多斯煤炭工业、大庆石油业、三亚房地产业，城市发展严重依赖同一税种，支柱产业一旦衰退，城市税收大幅降低、债务违约风险将加大；（2）地方政府的财政债务规模不断扩大，截止2013年，中国地方债务规模约11万亿，每个地级市平均债务389亿元，债务产生的主要根源在于地方官员政绩晋升体制下土地出让收入增幅下降、地方高速公路和基础设施等城市大规模无序扩张[11]，政府财政收支不平衡将造成货币增发，物价上涨，影响中国经济转型升级；（3）大量的资源型或资源枯竭型城市的产业衰退问题，这三大问题已经成为中国健康城市化的阻碍。虽然，中美处于不同发展阶段，政治体制、社会管理、税收法规、社会福利水平等国情差异巨大，在化解地方债务、产业转型方向等方面难做简单类比，但从世界产业演化和城市发展规律方面，仍然可以从底特律市城市破产寻找到积极有益的发展启示。

3.1 重视产业演替规律，注重城市接替产业培育

底特律市城市发展依靠单一的汽车产业，未能及时培育接替产业和进行产业创新，难以经得起产业演化、国际金融动荡的持续冲击。城市发展实施产业多元化是提高城市稳定发展的重要保障，中心城市的长期持续繁荣，不仅需要具有带动力和辐射力较强的主导产业，而且要注重依托市场对主导产业进行转型升级或培育接替产业，积极有效的发挥政府在城市产业和社会管理中的积极作用。20世纪中期，我国城市发展中培育了一大批工矿城市和老工业基地，当前我国426座矿业城市中有51座正处于矿产资源濒临枯竭的老年期[12]，这些城市正面临着资源枯竭、产业转型和下岗职工再就业等一系列问题，与底特律市一样面临着城市产业衰落和产业转型或创新的机遇选择，虽然中国城市政府可以在国家体系中得到支持的经济或政策支持，但政策调控不当、支柱产业长期衰退也将会带来专业人才流失和资本企业的转移。因此，我国产业结构较为单一城市应实施产业结构多元化战略，适当调整产业结构，创新培育产业链、提高产品附加值和接替产业，促进城市产业升级和经济发展，有计划、分步骤地制定城市发展目标，推动产业转型。拓展城市财政税收来源，加强财政收入结构的稳定性和地方财政债务管理，促进城市产业经济的可持续发展。

3.2 重视城市空间规划，防止盲目的无边界城市蔓延

当初底特律市城市发展框架计划容纳200万人口居住，当前居民仅70万，空置率较高，政府公共安全产品供给不足造成犯罪率上升，加速城市衰败，也给城市复兴增加了困难。当前，我国大城市人口激增，城市内部的传统工业区或企业厂址被遗弃，缺乏积极有效的复兴规划，城区空间扩张盲目求大，城市新区开发规模较大、功能单一、供大于求。很多中小城市发展定位不准，2008年，148个城市规划定位为“国际性大都市”，城市建设规划不合理，城市财政严重依赖土地财政，基础设施配套不足，入住率较低，财政资金投入严重浪费，尤其是中西部地区出现超大规模的城市新区和产业集聚区，规模上百平方公里，城市集聚形态很难实现。未来中国城市建设应重视城市规划制定，合理确定新区规模、产业布局和发展时序，丰富现有城市产业类型，提高就业密度，合理控制房地产发展，改善居住质量，防止新区规模过大、盲目扩张。

3.3 关注地方政府财政负债

资源依赖型或产业单一型城市，财政税收对于单一产业或企业依赖过度，面对经济波动时稳定性较差，一旦城市支柱产业或主导产业衰退，政府财政将大大缩水。当前，中国部分城市政府大量举债，如2012年鄂尔多斯的政府负债千亿，大量资金用于高速公路、大型变电站和工业园等城市规模扩大的建设，城区居民数量与规划相差甚远，危机爆发后导致公共服务水平下降，大量人口迁出，城市财政风险和政府债务违约风险增大，债务增速超过财政收入增长形成恶性循环。未来中国城市化率将持续增高，城市人口持续走高，政府在教育、医疗、社会保障，以及城市空间扩张下基础设施建设和维护成本将增加，因此，城市发展应维持财政收支平衡，排除利益集团干扰。

3.4 关注城市居民的公平发展，防止出现阶层分化

美国的种族隔离造成的种族冲突是加速底特律城市衰落和产业结构转型失败的重要原因之一。中国虽不存在种族隔离，但户籍隔离、人口流动等原因造成的阶层分化、阶层固化等现象越来越明显，社会权利平等、阶层融合受到较大限制。中国城市流动人口结构构成已由体力劳动者不断向高学历、高素质的人才扩充，这些人逐渐成为城市发展智力资源的重要组成部分。未来中国城市发展必须解决城市户籍制度，处理好城市当地人口和流动人口之间关系，通过均等化的社会公共服务逐步实现流动人口的市民化，解决他们在医疗住房、子女入学及留守家庭等方面的问题，消除群体歧视。

3.5 注重人才投资，建设科学、良好的用人机制

城市产业竞争力的核心是创建有利于人才、技术、资本等创新要素聚集的区域创新环境，产业规划应重视改善城市投资和生活环境，加大对中小企业技术创新和研发的支持力度，提供富有竞争力的人才引进机制，在户籍、住房、医疗及配偶子女安置等方面提供优惠待遇，营造良好的人才工作环境，注重人力资本长期投入。同时，城市建设应避免城市快速扩张和经济过快减速造成的贫困和失业问题，建立健全社会保险和社会救济制度，建立专业培训基金，开展多元化的就业培训和就业指导。

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责任编辑：王凌宇