日本农协的发展及其对中国的经验启示
2014-07-01管珊
管珊
摘 要 建立在农业小规模经营基础之上的日本农协在促进日本农业现代化发展,提高农民收入,缩小城乡差距以及组织建设上都取得了比较好的成就。中国的农村合作经济组织发展面临着与日本农协发展之初的相似背景:小规模土地经营格局、大量兼业农户的存在以及城乡一体化的诉求。发展中的日本农协建立了自上而下的完备的组织网络,并根据分化的农民及其多元化的需求不断调整组织功能,促使日本农协发展壮大。借鉴日本农协发展的经验,可以更好地思考中国农村专业合作经济组织的发展问题。
关键词 日本农协;小规模土地经营;农户分化;城乡一体化;组织网络
中图分类号 F306;F331.34 文献标识码 A 文章编号 1673-0461(2014)06-0027-05
日本农协全称是“农业协同组合JA(Japan Agricultural Cooperatives)”,是以“农业者”(包括农户以及小规模农业法人)为主体,由农民自主经营的农业经济合作组织。日本农协是建立在农业小规模经营的基础之上,是世界范围内成功的组织形式之一。1980年在莫斯科召开的国际合作联盟大会上,加拿大代表就称赞日本农协是为地区社会的经济发展做出贡献的“模范协同组合”,对日本农协在市场的“恶魔之手”下为保护农民所发挥的作用给予了高度评价。[1]他山之石可以攻玉,我国的农业经营的特征和日本类似,因而借鉴日本农协的经验可以更好地思考我国农村合作经济组织的发展问题。
一、日本农协的发展背景
日本农协成立于第二次世界大战之后的1947年,并在很短的时间内形成了自下而上的覆盖全国的组织网络。日本政府于1947年11月颁布《农业协同组合法》,其宗旨是“促进发展农民的合作组织,提高农业生产力和农民在社会上的经济地位,同时促进国民经济的发展”,建立一个农民自己的民主的合作社。从20世纪50年代后半期起,日本农业形势开始好转,农业生产连年增长;农业结构也开始发生变化,兼业农户增加,专业化生产出现。1956年,日本政府制定《农业整备措施法》,进一步从法律上加强了对农协的保护和支持,使各级农协在经营上逐步趋于稳定。日本农协成立的主要目的是为了恢复战后的农业生产并为工业化积累农业剩余。可以说,日本农协完成了这一使命。
1. 小规模土地经营——农协发展的资源基础
战后初期,日本的农业人口占了总人口的70%,但是土地掌握在少数地主手上,农村还存在大量的佃农。1947 年, 日本政府在美国占领当局的监督下,进行了农地改革。这次改革对出租土地1 公顷以上的经营地主及寄生地主的出租土地进行强制收购,以极为低廉的价格转卖给佃农,实现“耕者有其田”的公平目标, 建立了以农户小规模家庭经营为主的土地制度。农地改革从1947 年开始到1949 年底结束,历时3 年,从此日本农村的土地关系发生了巨大变化,寄生地主制被废除,地主作为一个阶级已基本消亡。几乎所有的农民都有了自己的土地,生产积极性高涨,农业生产恢复并发展很快。与此同时,为稳定农地改革的成果,保护广泛的自耕农,驻日盟军总司令部(GHQ)强调建立一个具有浓厚的自由主义和个人主义色彩的农协。
农地改革之后, 日本农户的平均经营规模为1 公顷,20世纪70 年代扩大到1.1 公顷,20世纪80 年代以来仅扩大到1.2 公顷,1991年为1.4 公顷。[2]可见战后日本农业长期都是以小规模分散的经营方式为主,农协的发展即是基于这一基本特征,着眼于农户的需求从而不断发展壮大的过程。面对小规模土地经营这一资源约束条件,日本农协从一定程度上缓解了农户分散经营的市场风险,通过统一购买等服务降低了农民的生产成本,通过完善的技术培训和农民教育活动提高了农业生产率。
2. 长期存在的大量兼业农户——农协发展的特色主体
20世纪50年代,日本城市重建时期,农业的发展显得尤为必要。当时,日本农业人口占了总人口的70%,如何稳定农村,改善农村环境,提高农民收入是十分关键的问题。当时农民分化尚不明显,日本的基层农协以强有力的服务能力吸纳了大量的农业劳动力,农户对农协系统的利用程度逐渐增加。从20世纪50年代到70年代,日本经济处于高速增长期,社会固定资本投资大幅度增加,第二、三产业劳动力需求持续增长。此时日本农村农业机械化程度也在不断提高,于20世纪70年代基本上实现农业机械化。因而日本农业剩余劳动力在此一时期大量向外转移。1960 年到1968 年,日本农业劳动力由1 228万人下降为878 万人。[2]与此同时,由于产业之间边际效益的差异,农村涌现大批的兼业农户。兼业农户的主要特征是农业收入只是家庭收入的一部分,从事第二产业及第三产业的收入比重逐渐增加。
1961年日本颁布《农业基本法》适时调整农业政策,鼓励适度规模经营。日本调查表明,靠扩大规模来压缩成本是有限度的,大体上10 公顷左右规模的效果最好,超过这一规模就难以起到降低成本的作用,其主要原因是经营的土地过于分散。[2]因而日本建立在规模经营基础之上的专业农户群体发育十分缓慢。整个20世纪后半期,日本农业仍然是以大规模的兼业农户分散经营为基础的。正是由于兼业农户的经营分散性,使得大量的农户依然对农协有强烈的需求,加入农协的农户成为农协发展的主体。
3. 城乡一体化——农协发展的战略性路径
伴随工业化和城市化的迅猛发展,工业与农业之间的差距逐渐显现。20世纪50年代后期农民与都市劳动者的家庭收入逐步拉大,农民与都市劳动者的家庭收入之比由1952年的113.5%降到20世纪50年代末的84%。为了缩小城乡差距,增加农民收入,农协以城乡一体化为目标,屡屡掀起农政运动的新高潮,要求共享社会发展成果,直接推动了1961 年《农业基本法》的出台和颁布。《农业基本法》明确规定农业政策的最终目标在于改善农业与其他产业的生产力差距,实现农业与其他产业就业者的收入均衡,并制定了相应的政策举措来加以保障。从1965年后,农民的人均家计费显著上升,达到甚至超过都市劳动者的人均家计费。截止1995年,农民与都市劳动者的人均家计费之比达到了111.6%,而1965年这一数字是67.4%。[3]日本基本实现了缩小城乡差距的目标。endprint
1997年7月,日本政府颁布了《食品、农业、农村基本法》替代已经实行了38年的《农业基本法》,赋予现代农业以多功能性的理念,强调以农业发展为基础,促进农村的振兴,致力于城乡交流与均衡发展。同时,农协也将组织的触角伸到了城市,利用城市人才集中的优势,在资金运作、信息搜集等方面大力支持农村信贷事业、农业生产一体化的发展。总之,农协的发展即以城乡一体化为战略,其结果又大大缩小了城乡差距,推动了城乡一体化的发展。
二、日本农协的成员组成及组织网络构建
1. 成员组成
日本农协最初规定只有经营土地达到一定面积的农户才能加入农协。而且加入农协的通常是户主。鉴于农业人口不断外流的影响,农协开始在正式会员之外吸纳 “准会员”。准会员通常是不在村从事农业生产的会员,他们不享有委员会的选举资格。由于越来越多的农户“脱农化”,农协的会员户数和人数逐年减少。会员户数从1955年的5 512 195户减少到1997年的4 677 434户,同期人数从6 245 574人减少到5 388 346人。与之相反,准会员人数却从688 864人增加到3 724 515人,增至5.4倍。其结果是,截止2005年,虽然正式会员人数有所减少,而成员总人数却从6 934 438人增加到9 112 861人,增加了31.4%。[4]
2. 组织网络构建
日本于1947年颁布《农业协同组合法》,在动员小农户加入基层农协的同时,以行政力量要求县市一级迅速成立农协。结果1948~1949年两年间全国普遍建立了基层农协和县市农协联合会,形成了日本农协的组织系统。在政府的主导和推动下,农协数量快速增加。与行政级别相对应,日本的农协也分为基层、中层及全国这样三个层级(见图1)。
日本农协在市町村一级主要是基层农协。基层农协分为两种,一种是综合农协,一种是专业农协。综合农协从事指导、信用、购销、保险等有关农协成员的务农和生活方面的所有事业,并经营本地区内生产的所有的农产品。专业农协是以某一种农产品经营的专业户为基础围绕产购销成立的组织。基层农协以综合农协为主。1960年,综合农协的数量约为1.2万个,后经合并,截止2000年3月,综合农协数量为1 031个。[5]
日本都道府县一级的农协也分为两种,一种是农协中央会,主要从事指导事业,是农协的综合性指导机构,开展对全国农协的监督检查工作;一种是农协联合会,主要从事销售、采购、信用、共济、开拓、厚生等项事业,为了开展事业,相继成立都道府县一级的专业性联合会如园艺联合会、养鸡联合会和奶农联合会等。截止2002年12月,共有163个专业性联合会。[5]
对应都道府县的农协布局,日本农协在全国一级成立了全国农业协同组合中央会和全国农业协同组合联合会。全国农业协同组合中央会主要从事指导业务,是全国农协的代表机构,简称农业协同组合(JA);全国农业协同组合联合会主要从事经济事业。除此之外,全国一级还成立了服务于各级农协的三大组织,即从事信用事业的农林中央金库,从事共济事业的全国共济农业协同组合联合会以及从事保健、福利、卫生事业的全国厚生农业协同组合联合会。
三、日本农协的组织功能建设
日本农协作为一种经济互助组织,影响了农民生产生活的方方面面。日本农协在发展中逐渐形成了集经济功能、社会功能及政治功能为一体的综合性农民组织。日本农协发展的实践表明,健全的组织服务功能和完备的业务能力是农协发展的重要突破点。
1. 经济功能
日本农协的经济功能主要体现在农协的购买事业、销售事业及信用事业中。在农产品生产方面,农协对农民的指导主要是通过农业指导员来实现的。日本基层综合农协设有专门机构和专业工作人员,负责农业经营和生产指导。2004年度全国有农业指导员14 567人。指导员与正式会员之比约为1∶340。若按照一个基层农协有会员近万人计,则配备的指导员应有近30人。[6]农业指导员的职责主要是提供农业经营、生产和技术方面的指导。具体内容包括:帮助农户制定长期经营计划;帮助农户处理生产中遇到的问题;帮助农户提高技术水平以及进行地方农业规划。[7]
在农产品流通环节,农协做的主要工作是统一农产品的收购和销售,降低农产品流通的中间环节,让农民分享更多的农业利润。农产品流通过程是从生产者到农协,到批发市场,到零售店,最终到消费者。但是农户直销和农协的直销店有增加趋势。1998年,农协的直销店有296个,平均销售额约达1亿日元。[5]
信用事业是日本农协事业的中心,基层农协设有专业信用机构,吸纳乡村储蓄,为会员开设专门帐户,用于会员的销售、购买结算,并为农户提供生产、生活贷款。从农户储蓄看,存入农协的金额占53%,邮政储蓄占13%,商业银行占34%。从向农户贷款角度看,农协贷款占44%,政策专项资金占17%,银行等机构贷款占39%。[8]
2. 社会功能
综合农协的社会功能建设主要体现在开拓共济事业和厚生事业等方面。共济事业是指为农户生产和生活分担风险的事业,主要有保险事业和保健事业等。农协共济事业采取三级运作。基层农协负责接受保单和支付,都道府县共济联合会及全国农协共济会负责再保险及资产投资运营。
基层农协设有专业保险机构,为农户提供死亡保险、养老保险、伤害保险等生命保险项目,以及建筑物保险、机动车保险、火灾保险等财产损失保险项目。除农户之外,其他居民也常利用农协的保险事业。在农协的各项收益中,保险事业的收益较高,目前是综合农协经营的支柱事业之一。
厚生事业是指保健、福利、卫生等方面的事业。农协的保健事业是从解决无医村运动发展起来的一项医疗事业,与保险事业有着很深的联系。在22个道府县有113家农协医院,加上诊所共有3.8万张床位,3.9万名医生和护士。[8]endprint
3. 政治功能
战后初期,日本农协为恢复日本政治稳定、减少社会管理成本发挥了重要作用。20世纪50年代末,日本经济开始起飞,工农差距以及城乡差距开始显现。在此背景下,农协屡屡掀起农政运动的新高潮,要求共享社会发展成果。1961 年,日本政府颁布了《农业基本法》,开展农田基本建设、提高农民收入、缩小工农差距。
20世纪60年代以后的高速工业化时期,日本农协的政治功能主要是通过农协所拥有的选票体现出来的。农协长期成为政党竞选的“票田”。日本自民党的执政与农协的支持是分不开的。而自民党执政期间也制定了多项有利于农民和农业发展的政策,因而日本战后一直实行严格的农业保护政策。最主要的表现是农协通过其政治力量促使政府不断提高对粮食(主要是大米)的收购价格。日本政府对以大米为主的主要农产品给以巨额财政补贴。以大米为主的粮食流通管理长期以来是日本保护国内农业的重点。二战前后粮食流通管理实行的是政府“直接管制”的体制。20世纪50~60年代农民的商品大米由政府全量收购和销售,价格由政府决定,政府直接管理控制大米的国内流通和进口。而为平衡粮食供求、减轻财政负担、利用市场调节一部分粮食供求, 1969年开始引入了“自主流通米制度”。[9]政府控制销售份额的60%的大米都是通过政府指定的收购团体进行买卖的。其中农协占了所有大米收购团体的72%。政府把通过农协收购的大米,卖给批发商,其价格通常比支付给农民的价格要低。其差额由政府的财政来弥补,这种大米叫政府米。[10]由于农协的收购能力,农协在政府米的定价上发挥了重要影响力。
四、日本农协对中国农村专业合作经济组织发展的启示
从1950年到1975年短短的25年间,日本完成了农业现代化、农村城市化和农业人口的非农转移。日本农协在发展过程中积累了许多成功的经验,为我国农村专业合作经济组织的发展提供了很多宝贵的启示。
1. 严格的农业保护政策与政府主导措施
战后至今日本对农业的支持保护政策,尽管给日本农业带来低效率、低竞争力、高成本与高价格以及政府财政巨额负担等诸多弊端,但它在相当程度上符合日本耕地少、自然地理条件制约大规模农业机械使用、土地规模经营难以扩大等实际国情。日本农业的上述自然特点与我国有许多相似之处,其对农业的长期支持保护政策和做法,也不失可借鉴的地方。日本农协的发展在很大程度上是政府推动的结果,在日本农协发展的过程中,政府一直是主导,日本政府曾多次颁布法律明确农协的地位,并依据法律制定了相关的农业农村发展政策。这些政策包括金融、税收、农产品价格补贴等多方面。 因而,我国农村专业合作经济组织的发展也需要政府给以一定的扶持政策,将对农民专业合作社的扶持与对农业的保护政策相结合,逐步提高农民的谈判地位,增加农民收入。
2. 尊重农民需要,依据农民分化情况适时调整组织功能
农民的分化问题必然会对组织功能的发挥造成影响。日本综合农协的发展一直致力于尊重农民意愿,发现农民的真正需要,寻求农民利益的共同点。不同的农民有不同的需求,大户和小户各有自己的“算计”,如何在他们之间寻求利益共同点对于组织发展十分重要。建立和发展综合性农协的难度与农民的贫富分化程度(或异质性程度)成正比。农民的贫富分化程度越低,建立和发展综合性农协的难度越小;农民的贫富分化程度越高,建立和发展综合性农协的难度越大。因而,中国发展农村合作经济组织也有两种不同的形式:一种是综合性的合作组织;一种是专业性的合作组织。在农户分化比较严重的地区,农户对组织的需求不完全相同,比较适合发展专业性的合作组织;在农户分化程度不高的欠发达的农村地区,发展综合性的合作组织更能满足农户的需求。
3. 开展农村信贷,力促经济发展
信贷是农村经济的催化剂。现在日本农协的信用事业逐渐脱离农业,但仍属于农协的独立资产,其原因之一,在于农协信贷的结算功能,可为购、销事业所利用。通过农协销售的农户产品都在农协信用部结算,这等于用农户未来的产品做抵押,贷款风险很小。我国农村目前仍处于资金短缺状态。“专业合作社法”并未触及信用,农民贷款难的问题没有得到缓解。而采取农协自办信用业务的做法,不仅可与农协的销售、购买事业结合,还能透过会员选举产生的理、监事负责监督管理,为农村的信用建立起组织保障制度。
4. 健全合作组织发展网络,壮大组织实力
日本农协的组织网络存在明显的分层特点,面向农户的基层农协与按事业性质划分的中层及上层农协具有明显的区别。但它们共同构成了日本农协的网络系统,并最大限度地调动了组织资源,保护了农民的利益,并形成了农协的集团性生产力。[11]我国的专业合作社大都限于村乡范围,明显缺失上层结构,缺乏横向的信息采集和市场分析功能,更没有能够伸入城市的业务网络。发展农民组织的上层结构,需要有自上而下的力量,这就需要政府介入,帮助建立完整的组织网络。日本农协的县级和中央级的建设,就是在基层已经打好基础之后,由中央政府直接推动,于两年内全部到位的。总之,我国农村专业合作组织还有待建立上下贯通的健全的组织网络,并充分调动上下级的优势,拓展合作空间,壮大合作组织的实力。
[1] 冯昭奎,等.日本农协的发展及功过简析[J].日本学刊,2009(2).
[2] 庄荣盛.日本农业现代化经验对我国的启示[J].中共中央党校学报,2008(6).
[3] 孔祥利.战后日本城乡一体化治理的演进历程及启示[J].新视野,2008(6).
[4] 农林水产省.综合农协统计表,2005:27[A].冯昭奎,等.日本农协的发展及功过简析[C].日本学刊,2009(2).
[5] 孔祥智,等.国外农业合作社研究[M].北京:中国农业出版社,2012:262.
[6] JA全中年报,2005:27[A].杨团,等.日本农协考察报告[C].社会科学评论,2008(2).endprint
[7] JA全中年报,2007A:61[A].杨团,等.日本农协考察报告[C].社会科学评论,2008(2).
[8] 坂下明彦.日本农协的组织、机能及其运营[J].农业经济问题,2000(9).
[9] 日本农业概况[EB/OL].(2012-12-06)http://wenku.baidu.com.
[10] 李晶.政府荫庇下的日本农协——仙台秋保町的人类学调查[J].开放时代,2011(3).
[11] 杨团,等.日本农协考察报告[J].社会科学评论,2008(2).
Japanese Agricultural Association Development and Its Inspiration on China
Guan Shan
(College of Economic & Management,Huazhong Agricultural University,Wuhan 430070,China)
Abstract: The Japanese Agricultural Association,based on small-scale agriculture,has obtained achievements in promoting Japanese agricultural modernization,increasing farmers' income,narrowing the gap between urban and rural areas and buidling organiztions. China's rural cooperative economic organizations face the similar background that the Japanese Agricultural Association had at their initial development: small-scale land operation pattern,a large number of farmers with income from industry and the demand for urban-rural integration. The developing Japanese Agricultural Association has established a top-down complete organizational network, and constantly adjusted its organiztion function according to differentiate farmers and their diverse needs,which benefits the Japanese Agricultural Association's growth and development. Learning from the development experience of the Japanese Agricultural Association can help China to better reflect on the development issues of Chinese rural cooperative economic organizations.
Key words: Japanese Agricultural Association;small-scale land operation;farmers differentiation;urban-rural integration;organization network
(责任编辑:李 萌)endprint