关于两岸农业合作的深层思考

胡艳君++任立刚

摘 要 近年来海峡两岸关系持续发展深化，两岸农业合作面临非常好的发展环境和机遇。特别是ECFA（两岸经济合作框架协议）的签署和生效实施，为两岸经济合作搭建了一个制度化的平台，但是，对台湾当局来说，农业议题却一直是“禁区”，并没有将开放大陆农产品进口纳入ECFA 的协商范围。两岸三十多年的农业合作为什么看似只是大陆的一厢情愿，存在什么问题，未来的发展方向在哪里，文章作者通过对台湾的实地调研，试图回答这些问题，对两岸农业合作问题进行一些深层思考。

关键词 两岸；农业合作；思考

中图分类号 F320 文献标识码 A 文章编号 1673-0461（2014）06-0032-05

2008年5月以来，两岸关系实现历史性转折，中断近十年的两会协商得以恢复，两岸全面直接双向“三通”基本实现，两岸经贸交流与合作更加密切。特别是ECFA（两岸经济合作框架协议）的签署和生效实施，为两岸经济合作搭建了一个制度化的平台，同时为扩大两岸农产品贸易，尤其是扩大台湾农产品在大陆的销售提供了制度性的安排，呈现出一定的成效。但是，对台湾当局来说，农业议题却一直是“禁区”，因此，并没有将开放大陆农产品进口纳入ECFA 的协商范围。近期，笔者赴台湾进行了为期一个月的调研，期间有机会拜访了台湾农业金融相关机构以及农业界的一些专家、学者，也接触到了基层农会、产销班的农民朋友，对台湾农业发展现状、农业金融的发展历程、农会、产销班的运作等情况进行了实地调研和了解。在与各位专家、学者以及农民朋友进行沟通和交流的过程中，尽管“两岸农业合作”是个比较敏感的话题，他们还是谈了各自的一些真实想法。本文将就调研的成果，对两岸农业合作的一些关键问题进行深入分析。

一、目前的两岸农业合作为什么只是一厢情愿？

2008年马英九上台之后，六次“陈江会”的举行，ECFA的签订以及两岸经济合作委员会的成立，取得了一系列的实质性成果，两岸经济往来不断正常化、制度化，但是农业议题却一直是“禁区”，目前看来两岸农业合作似乎只是大陆的一厢情愿。在台湾学者看来，主要有四方面的原因：

第一，政治考量。众所周知，台湾当局害怕大陆有“统战”的目的。事实上，台湾农业产值只占GDP的 1.55%（2009年），对台湾经济发展的影响并不大，而台湾农民占台湾总人口的12.9%（2009年），农业发展和稳定农民民心的政治意义远大于经济意义，尤其是在两岸关系上。有学者就直言不讳地讲到关于农产品（农业）的三重意义：他认为农产品首先是政治商品；其次是粮食商品，要保证粮食自给率；第三才是市场商品，要提高其竞争力。目前，台湾的粮食自给率只有30%多，其中稻米的储备可以供应台湾全体民众3个月，并在这3个月中生产出稻米，但玉米作为最重要的饲料作物，却完全做不到，他们认为过低的粮食自给率有潜在的风险。因此，对于台湾来说，首先要保证其作为政治商品和粮食商品的功能，最后才会考虑其市场商品的功能。也有学者认为，大陆愿意与台湾谈农业合作，提出一些诸如 “台湾的技术、管理、通路、组织+大陆的土地、劳动力”的合作模式，其实完全是出于政治的考虑，因为台湾农业的成功经验并不是唯一的，韩国、日本也很成功，大陆同样可以向他们学习，与他们合作。为什么单挑台湾呢？因此，从政治上考虑，台湾当局目前与大陆进行农业合作的意愿不强。

第二，农民问题。对于台湾当局来说，能够维护农民的利益是进行两岸农业合作的一个重要前提。尽管台湾农业面临老农、休耕、农业竞争力降低等一系列的问题，但农民的收入足以维持他们的生活，并且有较完善的社会保障。65岁以上的老人每月有6 000台币的老年津贴，还有休耕补贴①，加上农民健康保险②，使得台湾农民的生活基本没有后顾之忧。日常的农业生产、农产品销售、农业技术、农业贷款等问题都有农会帮他们解决。也就是说目前政府能够比较好地解决近300万农民的问题，维护他们的各种权益。因此，农民赴大陆投资的意愿不高。

对于两岸农业合作，不少学者提到一个最重要的问题是大陆农产品对台湾市场造成了不小的冲击，损害了台湾农民的利益。台湾的农业属于小农经营，水果、花卉、茶叶等是中南部农民农业收入的重要来源，但同时台湾的农产品生产大多是小规模的，生产成本高，没有价格竞争力，只能以质取胜。尽管目前台湾并没有向大陆扩大开放农产品市场，但台湾的很多农产品种植技术和新品种被商人偷偷带到大陆，一开始生产出的产品可能不如台湾，但经过不断摸索、改良，品质越来越好，使得台湾农产品渐渐地在品质上也失去了竞争力，大陆抢占了台湾农产品的不少国际市场份额。据估计，台湾水果目前在中国大陆市场有竞争力的，已从十年前的七、八种，剩下现在的两、三种。事实上部分大陆水果（如荔枝）已开始在海外市场取代台湾水果[1]。同时海南、广东、福建等地生产的台湾水果、花卉、茶叶等通过第三地（如印度、菲律宾、越南等）回销到台湾，对岛内相关农产品市场也造成了一定的冲击。因此，从维护当前农民利益考虑，台湾当局不考虑扩大开放大陆农产品进口，以此来遏制这种冲击的势头。

第三，经济考量。撇开政治不谈，两岸农业合作对台湾有什么好处呢？二十多年来，两岸农业合作的形式主要是农产品贸易和台湾对大陆农业投资，在农产品不对大陆扩大开放的条件下，农产品贸易一直是巨额逆差，如果扩大开放，后果可想而知。农业投资则表现出单向性、自发性等特点，台湾的很多种植技术和品种被商人偷偷带到大陆，智慧财产权没有得到任何保护。因此专家、学者对两岸农业合作成果的评价是：“好像没得到什么，倒是失去了很多。”对于台湾农民、农业组织到大陆投资农业的问题，有学者谈到，虽然台湾当局不愿意谈农业的议题，但是并没有不同意基层农业组织（如农会）到大陆进行农业投资或者与大陆进行农业合作，只要走正常的程序，都没有问题，只是农会没有太大的意愿，因为他们不敢保证与大陆进行农业合作、到大陆投资可以获益。对于农民个人到大陆投资创业，通过对一些专家、学者的访谈以及与农民的沟通，在他们的印象中，单打独斗到大陆投资创业的台湾农民大部分都是失败而归。因此，想要短时间内消除他们心中对大陆负面的阴影，似乎并不是一件容易的事。endprint

第四，心理因素。两岸农业虽然都属于小农经营，但处于不同的发展阶段，大陆农业的整体发展水平要落后于台湾。因此，正像台湾人不喜欢或者不同意大陆的“让利说”，他们认为自己发展的比大陆好，很多方面都超过大陆，大陆是弱势的一方，以前都是他们在帮助大陆，现在情况变了，心理上好像有点不能接受。农业的合作也是这样。成立于1995年的财团法人农村发展基金会是一个公益性质的团体，基金会以台湾农业发展经验，积极促进国际农业交流并协助岛内外地区推动农村及农业发展。他们曾经帮助过不少大陆贫困、落后地区的农民进行农业技术改良，取得了不错的效果，如福建永春的柑橘种植。近几年，类似的项目和计划少很多，一方面由于受到两岸情势变化的影响；另一方面他们认为这些年大陆经济发展很快，农民收入水平也有很大的提高，好像不需要他们帮忙了。他们认为，台湾方面可以通过技术指导、品种改良等比较直接有效的方式帮助大陆贫困地区的农民脱贫致富，但是相反想要通过两岸农业合作来解决台湾农业问题没有太多操作的空间。

二、通过两岸农业合作，台湾能得到什么？

既然我们讲的是两岸农业的“合作”，那就应该是互利双赢的。而过去三十多年的农业合作，台湾方面似乎没有收益只有损失，这是他们不愿进行农业合作的一个重要原因。因此，在与专家、学者交流探讨的过程中，也向他们请教了一个问题，“台湾希望通过两岸农业合作得到什么？”比较一致的看法是：“希望可以和大陆共同开拓更大的农产品市场，前提是台湾不扩大开放大陆的农产品进入台湾市场。”显然，更大的农产品市场意味着能增加农产品的销量，而农产品的销量增加就能在一定程度上解决台湾农业衰退、土地休耕等问题。那么，通过两岸农业合作能实现他们的愿望吗？目前看来并不容易。首先，国际农产品市场本来就是全球贸易自由化进展相对滞后的一个市场，世界各国政府给予的保护程度普遍高于其它市场。进入21世纪以来，各国对检验检疫、食品反恐、农产品身份认证、知识产权、食品标签等非关税壁垒的运用有增无减[2]。其次，大陆农产品市场本身还存在市场体系不完善、市场信息不畅通、农产品质量不高、市场运行主体组织化程度不高等问题；在国际市场上有竞争力的农产品并不多，加入WTO后还面临较大的农产品进口压力。第三，现实的情况是，无论国际市场还是国内市场，水果、花卉以及茶叶等农产品大陆和台湾是处于竞争的态势。因此，本来农产品市场空间就很有限，想要扩大谈何容易。既然很难得到自己想要的，台湾方面不愿意合作也就在情理之中。

谈到两岸农业合作如何让台湾农民获利的问题，对一位学者的回答印象很深，她说：“开放自由行后，大陆朋友来台湾观光，多到农场、休闲农业观光园区看看，多吃台湾水果，再邮购一些回去，就是对台湾农民最直接的帮助。”她显然是以开玩笑的方式否定了两岸合作的必要性，其实她说的话值得我们深思，与大陆相比，台湾农民数量、农业规模都很小，要真正让农民获利，不能光凭大陆一厢情愿，而要面对现实，认真总结二十多年来两岸农业合作究竟对台湾农业、农民和农村发展带来了什么好处，以此为出发点，实事求是地合理规划，不能被暂时的经济利益所牵制，要寻找合适的合作途径和模式，而这不仅是两岸农业合作的关键问题之一，也不仅是涉及到两岸农业交流与合作是否能得以可持续发展的问题，而是从本质上能否争取到台湾农民的心的大问题，是从对台工作的大政方针上思考的问题。

三、两岸农业合作的困难与问题

2006年以来，农业部会同国台办先后在大陆9个省份设立了9个海峡两岸农业试验区，同时在14个省份设立了29个台湾农民创业园，成为了两岸农业合作的重要平台。据不完全统计，截至2008年底，投资大陆的台资农业企业已有5 900余家，投资大陆的农业台资达到69亿美元，进入各试验区和创业园的台资农业企业4 800多家，试验区和创业园实际利用台资55亿美元，占台湾投资大陆农业实际金额的79%[3]。两岸农业合作取得了一定的成绩，但是在与台湾农业专家、学者交流的过程中，对于两岸农业交流与合作有一些不同的看法。主要有以下几个方面：

第一，合作目标及成效。专家、学者普遍认为，两岸农业合作试验区和台湾农民创业园的建立的最终目标应该是让两岸农民获益，但从目前的情况看，我们不知道对大陆当地农民带来多大好处，但对台湾农民来说，没有太大成效，因为基本都是商人去投资的，没有真正惠及台湾农民。

第二，合作主体及其意愿。两岸农业合作的主体应该是农民、基层农业组织和农业企业。其中，农民单打独斗到大陆投资，面临很多困难，主要有以下几个方面：①资金来源。通过农地贷款得到的资金很有限，而且还有利息的压力。②压力大。前期投入高，加上生活费用，还面临失败的风险。③来自家庭的强烈反对。农民独自到大陆投资创业，一般家庭都会出问题。而且从目前的情况看，农民到大陆投资失败的比例比较高，这些失败的案例在很大程度上影响了台湾农民到大陆投资的信心。台湾农会是最具活力的农民团体和综合性的农业合作组织，属于法人实体，有权利自己决定是否和大陆进行合作，台湾当局是没法干预的。但是目前他们的合作意愿也不是很高，因为一方面要考虑政府的态度；另一方面担心权益不能得到有效保障，这也是他们最担心的。三重市农会总干事告诉我有农会在大陆设立农产品销售中心，一开始产品销路很好，但很快就会被仿冒，最后导致他们的农产品失去市场。对于企业，由于缺乏比较利益及农业投资回收期长等因素，再加上农业贷款没有保障，农业投资不是他们的最爱。因此对于那些半路出家的非农企业投资农业，一位专家提出了他的担忧，他认为那些原来从事房地产的台商愿意转行投资农业，其实根本不是真正想从事农业，而是想圈地。这个问题确实值得大陆的相关部门注意。从以上分析可以看出，农民、农会投资合作意愿不高，愿意投资的企业又有动机不纯的嫌疑，这是两岸农业合作中面临的一个大的潜在风险。

第三，合作平台建设。两岸农业合作试验区、台湾农民创业园作为推动两岸农业合作的主要平台，对于其设立和发展，专家、学者们就他们的亲身经历提出了自己的一些看法。首先，不少园区并没有根据实际情况进行详细的规划和可行性分析。如有的园区建盖的温室，其条件根本不满足台湾花卉的栽培种植需要。其次，虽然每个园区都有不少优惠条件，包括税收、土地租金等，但是由于农业的特殊性，生产周期长，尤其是利润高的水果，要4～5年才能开始收获，资金是个大问题。再次，即使农民愿意去大陆投资，园区除了给予一些优惠条件之外，软体方面的建设严重缺失，农民在生产、市场、技术、运销等方面遇到问题几乎无处寻求帮助，而这在台湾是农会帮助解决的事。关于台湾农民创业园的设立和发展，一位教授的观点值得大陆相关决策部门思考，他认为：“这些园区如果以吸引台湾农民投资创业为目标，已经错过了最佳时机，要是再早十年会好很多。因为目前台湾农业在从传统农业（经验的应用）向现代农业（科学的应用）和知识农业（知识的应用）转型，早些年到大陆投资创业的农民多是借助于传统农业中对种植、栽培经验的应用，他们的成功更多是源于市场成熟、自然条件适宜。”古坑乡农会一位股长讲的一件事似乎也印证了那位教授的说法，他说，大陆某地园区提供很好的条件，包括土地租金、税收减免、基础设施、园艺设施等都很齐全，几次到他们农会洽谈合作事宜，都没有成功，主要源于资金无保障、市场不确定、气候等自然条件不适宜等几方面的因素。因此，对于合作平台的建设，仅限于盲目投资硬件设施是远远不够的。endprint

第四，保障措施的制定和执行。很多专家、学者都提到，农业合作要真正使两岸互利，就要从政府层面签订类似于ECFA的协议才能做到，规定双方的权利义务，而且要有一个正式的机构来共同推进，这样双方的权益才能得到应有的保障。他们还谈到，近两年一些大陆经贸考察交流团到台湾都会采购农产品，除了当场购买的，许多订单都不能如期如实兑现，在岛内造成了一些负面影响。这些对顺利推进两岸农业合作是很不利的。

四、两岸农业合作的未来在哪里？

尽管两岸农业合作面临很多问题和困难，我们仍然可以通过分析双方的比较优势，并进一步地沟通和协商，找到合作的突破口。台湾农业专家、学者的一些建议或许能给我们一些有益的启示。

第一，两岸农业合作的原则和目标。合作的原则应该是技术互惠、产业互利、贸易互补，避免恶性竞争。合作的目标则应是弘扬华人的农业文化（农业科技、农业品牌、农业生产标准等），共同开拓国内和国际市场。

第二，两岸农业合作平台建设目标的重新定位。两岸农业合作平台的规划和建设应该与大陆的新农村建设结合起来，最终把它们建设成为“两岸现代农业合作示范区、新农村建设先行区、农业新品种新技术试验区、新型专业农民培育区”，并且根据园区所处位置不同、合作对象的特点不同有所侧重。事实上，不论是农民创业园还是农业合作试验区，不一定只是一个园区，或许是一个地区，最重要的是它应该有辐射的功能和范围。目前，29个台湾农民创业园的面积是台湾面积的两倍，每个农民创业园都分核心区、拓展区和辐射区，不同的区域发展模式也会有所不同。如果这些园区都能成功发展为现代农业的示范区，并且能有效辐射周边地区，对大陆农业的发展，三农问题的解决，新农村的建设将有积极的推动作用。

第三，两岸农业合作的基础。两岸农业有很强的互补性是各位专家、学者一致认同的。他们认为，两岸农业各有优势，台湾在于农业科技和农会、产销班、农业策略联盟等农业组织的经营管理模式，大陆在于种源、土地、劳动力等农业资源。而且目前台湾很多农业技术和品种已经转移到大陆，农业在大陆的投资也有不小的规模，为进一步合作奠定了一定的基础。但是大陆的农业配套服务还比较落后，在一定程度上会成为影响两岸农业合作的一个障碍。

第四，两岸农业技术交流与合作。自然环境的不同使得两岸对农业生产技术尤其是农产品种植品种、栽培技术等各有侧重，存在很强的互补性，交流的空间很大。台湾一直以自己农业的发展成就而自豪，尤其在农业推广和农业技术开发方面，台湾农业科技、专利的转化率很高，达90%以上，很重要的原因在于它的无偿性。在大陆，农业科技的转化是有偿的，而小农经济模式下，农民的能力有限，因此限制了其转化的速度。其实这两种模式各有利弊，这方面两岸可以相互借鉴。目前，为了保护农业的智慧财产权，台湾正在逐步转变这种无偿转化的模式。对于两岸农业技术的合作，有专家认为，如果两岸合作进行农产品的生产，内需不是问题，供给也不是问题，问题主要有两个，一是质量如何保证和提高，二是如何保证价格不会大起大落。所以农产品的生产技术就成为解决这两个问题的关键，如栽培技术，如何突破自然条件的限制，拉长生产期。诸如此类的农业技术问题，两岸可以共同解决。

第五，台湾对大陆农业投资。对于这个问题，主要有两派观点，一派认为，台湾对大陆进行农业投资，应该主要着眼于粮食作物、贫困地区以及农产品与台湾互补的地区。如西北、西南和东北地区。而对于与台湾是竞争关系的华南和华中地区，如福建、广东、浙江、江苏等地，则不应该鼓励，因为农业的竞争会冲击台湾，而台湾农业是小岛经济，很脆弱，承受不了冲击。另一派则认为，台湾作为海岛型农业，资源有限，应该根据比较利益原则，生产有优势的产品，农业应该在全球布局，积极进行对外投资，包括到大陆投资。其中，大陆的广东、福建、海南、云南等地与台湾气候、自然条件有些接近，在这些地区进行投资比较容易成功。

第六，两岸农业合作需要具备的条件。专家、学者们提到的“条件”显然都是针对大陆提出的，他们认为大陆应该在以下几个方面有所加强：①税收、法律、安全保障等相关政策需要不断完善；②建立和完善农产品生产运销体系；③地方政府要有合作的诚意，服务意识要加强；④最重要的一点，无论是理论探讨还是实际的合作，两岸农业合作需要一个机制化、正常化、系统化的渠道，有一个自上而下的工作团队来运作，形成常态化的协商机制。满足了这些条件，两岸农业合作才可能真正实现双赢。目前的情况是，台湾农民赴大陆进行农业投资都是散兵作业，他们能力有限，一个台湾农民最多可以管理好1公顷的土地，而且很多农民只会自己种植、管理，并不能真正有效地把台湾农产品的栽培技术传授给大陆的农民。因此，合作的成效是很有限的。

第七，两岸农业合作的模式。很多专家、学者都认为，两岸农业真正有效的合作模式应该是双方政府出面协商这个问题，由农会来具体操作，进行全面的、切实有效的合作。但是目前，阻力主要来自台湾当局，虽然政府已经派人赴大陆考察台湾投资大陆农业情况，但还没有关于两岸农业合作事宜的规划。如果政府没有规划，农会也不敢贸然采取行动。南部的一些县市长赴大陆推销农产品，其实都是作秀给农民看，目的是稳定民心，争取选票。不少专家认为，台湾当局应该正视现实，告诉农民现实的情况，对于能够对外投资的项目，扩大投资。同时，政府还应该做好两方面的工作：①为农业对外投资培训相关人才；②为农业对外投资提供资金保障，如风险保障措施、低息贷款等等。如果台湾当局能在这方面做出一些让步，两岸可以利用各自的比较优势，合作创建“异地农业”的模式，即台湾接单，大陆生产，共同开拓国际市场。

① 休耕补贴，是以收入支付的形式对农民支持和保护的一项政策，是指对按政府要求，停止继续耕作的面积提供补贴，以减轻农民损失，同时规避农民因减少耕作而收入下降。

② 农民健康保险，台湾《农民健康保险条例》规定：农民健康保险之保险事故，分为生育、伤害、疾病、残废及死亡五种；并分别给与生育给付、医疗给付、残废给付及丧葬津贴。保障范围为农会会员及年满15 岁以上从事农业工作的农民。endprint

① 休耕补贴，是以收入支付的形式对农民支持和保护的一项政策，是指对按政府要求，停止继续耕作的面积提供补贴，以减轻农民损失，同时规避农民因减少耕作而收入下降。

② 农民健康保险，台湾《农民健康保险条例》规定：农民健康保险之保险事故，分为生育、伤害、疾病、残废及死亡五种；并分别给与生育给付、医疗给付、残废给付及丧葬津贴。保障范围为农会会员及年满15 岁以上从事农业工作的农民。

Reflections on Cross-strait Agriculture Cooperation

——Based on Field Research in Taiwan

Hu Yanjun1，Ren Ligang2

（1. Beijing Union University，Beijing 100101，China；2. China Agricultural University，Beijing 100193，China）

Abstract： In recent years cross-strait relations continue deepening development and the cross-strait agricultural cooperation faces a very good development environment and opportunities. The ECFA（Economic Cooperation Framework Agreement）signed and effectively implemented sets up an institutionalized platform for the cross-strait economic cooperation. However， the Taiwan authorities have long put agricultural issues into a "restricted area"and have not included the mainland agricultural imports in the ECFA negotiation. For more than 30 years， the cross-strait agricultural cooperation has been seemingly just wishful thinking of Mainland. What problems exist？ What is the direction of future development？ This paper，based on field research in Taiwan，attempts to answer these questions and gives some deep reflections on cross-strait agricultural cooperation.

Key words：cross-strait；agricultural cooperation；reflection

（责任编辑：李 萌）endprint