浅谈经济学视角下宅基地有偿退出中的问题

田浩辰

摘 要：主要是在城乡一体化的大背景下，通过文献检索中一些理论性的依据的阅读，得出农村宅基地退出的必要性，通过对苏州、嘉兴、南京进行一系列的实地调研，发现宅基地退出中集中出现的社会保障制度问题和补偿制度问题，并以经济学的视角，进行经济发展与宅基地退出之间的关系分析，制度机制分析和供需关系分析。最终针对推进宅基地退出提出三条对策：政府加大政策性资金投入，完善宅基地退出的配套措施，建立以农民为本的补偿安置模式。

关键词：宅基地退出；社会保障；补偿制度；经济角度

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0029-02

一、宅基地退出的重要性以及相关理论研究探索

目前在中国村庄建设用地中有80%以上的住宅用地，但是在这其中宅基地闲置面积高达10%～15%。以南京市为例来看，常年从事农业生产的劳动力不足30万人，仅占全市200多万农村人口的15%，农村人口的大量流失造成村庄人走屋空、外实内虚的现象特别严重，进而表现为南京市老五县人均宅基地面积高达167平方米，是城市居民住房面积的5倍，严重浪费土地资源。因此将宅基地进行有效合理的退出成为了城乡一体化的先决条件。

近年来，各地都在积极探索农村闲置宅基地有偿退出机制和途径，有效促进了农村土地向规模集中，提升了土地利用效率。当前，已有文献对土地可持续开发问题，村落废弃后的土地利用整理，农村宅基地拓展的驱动力，农村土地开发利用及其实证分析，合理统筹城乡规划，注重地方政府科学决策对有效管理农村宅基地拓展的重要性等进行了大量研究。国内学者意识到农村土地退出改革的重要性，认为建立激励机制和约束机制为核心的农村土地退出机制，是解决中国当前农村宅基地利用存在问题的有效途径。学者们从分析农村宅基地和宅基地退出的障碍入手，揭示农村土地退出难的原因，总结经济发达地区农村土地退出的实践，初步建立了农村土地退出机制的构想。

二、宅基地退出问题的集中体现

在各地进行的宅基地退出探索和实践中，以成都市对集体土地“确权发证”，实现“还权赋能”的实践，以及苏州市的“三置换”、“三集中”，嘉兴市的“两分两换”这三例相对比较典型，因此调查组以苏嘉两地为例进行了实地调研。调查结果显示宅基地退出的主要阻碍问题为社会保障制度和补偿制度。

（一）社会保障制度

根据两地260份问卷的调查数据中约有70%的农民对退出以后的社会保障制度方面出现否定。生活费用方面，通过走访我们发现，许多农户觉得进入城镇以后食物来源由原来的自给自足变成了购买方式，无疑是加大了生活的压力，而搬至城镇以后许多农户远离了自己的农田，这使得每日的工作强度也有所增加。保险方面，我们主要是以农民对于新型农村医疗保险方面入手。首先在问及新型农村合作医疗保险时，大部分农户表示不甚了解，甚至出现了根本不知道的情况，足见宣传工作开展不到位；其次农户不信任政府，对于政府提出的新型医疗保险政策持犹豫甚至否定的态度；最后新型农村医疗保险是为了防止农民因病返乡、因病致贫，只能保障到村民的部分生活，对于推进城乡一体化，消除二元经济结构只是一个辅助。

（二）补偿制度

目前现行的宅基地退出补偿制度主要是货币补偿和安置补偿，但是并没有明确的补偿标准，实际情况中往往存在补偿标准低，引发农民生存危机。根据现行土地的补偿原则，遵循“使需要安置的农民保持原有生活水平”的目的，但是并没有考虑到农民退出宅基地进入城镇的过渡阶段。以南京市溧水县为例，该地进行的宅基地退出政策为以货币方式退出，再由村民自行购买新住村民小区房屋，而货币补偿具体数额是由法律或地方政府制定的，在当地村民出现了旧房拆干净、新房买不起的无奈现象。再以嘉兴余新镇为例，当地许多农户反映原来在农村宅基地中建设比较好，住房面积多的有400平方米，少的也有200平方米，退出宅基地以后，由于城市小区居民楼的限制，最多的一户房子只有135平方米，相比较以前的住房存在很大的局限性，同时由于退出以后再次搬入新住处有一段时间落差，使得退出实验点出出现了旧房已拆、新房未建的尴尬局面。因此合理补偿制度的建立成为了宅基地退出最头疼的问题。

三、以经济学角度分析宅基地退出中存在的问题

（一）经济发展与宅基地退出之间的关系

土地作为生产性要素，对于经济发展具有巨大的作用，它是各类生产活动进行的基础物质条件，因而土地开发和经济发展存在有相互制约、相互推动的关系，农村宅基地作为土地中闲置的一大块，成为了土地开发的首要问题，这一经济学的宏观分析决定了农村宅基地退出的历史必然性。农村宅基地退出以后所产生的土地被集约利用，从而促进经济水平的发展，根据马斯洛的需求理论，此时人类需求层次也开始向较高层次发生需求转变，要求住到更加舒适的房子里去，而此时该地区就会开始向农村基础设施完善工作倾斜。

（二）制度机制分析

经济增长带来制度性服务供求变动，因此会产生新的制度并以此为创始来捕捉在新制度下的获利机会，所以社会发展必然会带来社会制度的变迁，由此新制度经济学应运而生，就是用主流经济学方法研究制度经济学，在打破制度均衡的条件下，为获得潜在利润而开创新的制度。该种分析方法中主要是强制性和诱致性两类方法。诱致性制度变迁是指人们为争取获利机会自发倡导和组织实施对现行制度安排的变更或替代，是自下而上的；强制性制度变迁是由政府命令和法律引入和实行，是自上而下的。

中国正处在全面建设小康社会、推进城乡一体化的重要转型时期，本质上讲就是一个制度变迁的过程，而其中宅基地退出制度作为一种新制度的产生非常适合应用制度分析的方法。目前来看中国宅基地退出政策主要是强制性的制度变迁，要是想要产生诱致性制度变迁就要求制度变迁存在潜在收益，这样代表微观经济主体的农民就会产生制度需要，就会主动去进行宅基地的退出，也就是说想要宅基地退出顺利进行就必须要求农民对宅基地退出的制度有制度需求。endprint

（三）供需关系

首先分析保障制度的问题。生活基本费用方面，由于农村是粮食等生活基本物质的生产地，属于供过于求，相反城镇的状态为供不应求，因此就出现了城市的生活费用远远高于农村的现象，这在城乡一体化进程中是农民转为市民的一个不可消除的影响因素，只能通过基本生活补助进行影响因素的降低。新型农村医疗保险方面，可以假设农民在自己的财富状态下总能达到自己最大的效用，根据效用函数符合边际效用递减，随着农民财富增加，单位增加的效用是逐渐减小的，因此当农民认为持有一笔确定财富的效用大于风险条件下的期望效用，这时候农民才会进行新型农村医疗保险的购买。

其次就是补偿制度的问题。通过对于苏嘉两地的走访发现安置补偿制度方面需求情况主要有两点：一是以置换方式退出宅基地的方法通过影响村民生活成本的变化间接影响着农民的日常生活，导致农民收入低于消费的现象严重；二是农民通过宅基地退出进入城镇后新增各种社会风险，包括没有农业以外的技能而无法建立长效的解决方法。供给方面情况相应也有两个：一是补偿标准偏低，南京市溧水县退出中更是出现了低补高卖情景；二是在补偿制度层面有多种创新的补偿安置途径，但由于缺少相应的配套制度和地区局限性，导致仍是单一的货币补偿或者住房补偿。

四、推进宅基地退出的对策

（一）政府加大政策性资金投入

不管是保障制度还是补偿制度，前提都是需要大量的政府资金支持。就保障制度方面来讲政府应对退出宅基地的农户予以每个月的生活补贴，具体参照当地最低生活标准，同时政府应重视社会资本的积累，改进政府形式作风，增加农民对于政府的信任程度。补偿制度方面，各地应提高补偿标准，并建立起新的补偿体系，参照嘉兴的两分两换和苏州的三置换的成功案例，我们可以退光住房补偿和货币补偿相结合的方式，在补偿住房的同时对于住房面积差额进行贴补，这就需要政府对于政策性资金的投入加大。

（二）完善宅基地退出的配套措施

首先是就业扶持制度的实施，农民在宅基地退出之前往往都是从事农业活动，而退出宅基地搬入城镇以后生活技能缺乏，因此需要在宅基地退出之前先完善就业扶持，当农民掌握一项能在城市生活的工作技能时，进入城市的愿望就越大，退出就会越顺利。其次就是完善土地登记制度，宅基地使用权是一种用益物权，根据物权的公示公信原则，不动产应以登记方式进行公示，完善宅基地登记制度要解决好超占面积宅基地登记等问题，确认宅基地的实际情况，完善宅基地的档案，宅基地退出时可以根据有效面积进行补偿。最后应当健全医疗保障制度，确保农民老有所养，打消农民的养老难问题。

（三）建立以农民为本的补偿安置模式

农民作为宅基地退出的微观经济个体，深深影响了宅基地退出的可能性，因此满足农民的需求是进行宅基地退出的补偿核心。目前退出的补偿标准、补偿方式等问题与市场之间没有联动关系，应当是以市场为基础，全面、动态地对宅基地退出的农民进行补偿，综合考虑宅基地的区位和宅基地退出以后的农民生活费用等问题，按市场经济规律进行补偿。完善监督和公众参与制度，通过电视、广播、政府网站等形式，及时向农民和社会各界客观、真实地提供与之相关的法律依据及宅基地退出的相关政策和补偿措施。

参考文献：

[1] 宫晓霞.建立和完善中国新型农村医疗制度的思考[J].农村经济，2005，（8）.

[2] 杨文选，杨艳.新型农村合作医疗应重视农民的参与与意愿[J].农业经济问题，2007，（8）.

[3] 陈泉生.论土地征用之补偿[J].法律科学，1994，（5）：56-61.

[4] 许坚.论中国两种性质的征地补偿[J].中国土地科学，1996，（10）：66-69.

[5] 刘卫东，彭俊.征地补偿费用标准的合理确定[J].中国土地科学，2006，（2）：7-11.[责任编辑 吴高君]endprint