关于住宅建设用地使用权期间届满后无偿续期问题的探究

胡博

摘 要：众所周知，随着三十多年来改革开放的进行和深化，中国各项事业特别是城市化建设取得显著成就，与城市化相对应，住宅建设用地使用权的诸多法律问题也逐渐凸显。中国2007年颁布的《物权法》第149条第1款中规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”对续期的方式、续期的费用、续期的次数却没有作出进一步规定。旨在通过探究住宅建设用地使用权届满后无偿续期的相关法律问题，论证无偿续期的可行性和正当性。

关键词：住宅建设用地；期间届满；无偿续期

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0304-02

自改革开放和社会主义现代化建设以来，中国发生了翻天覆地的变化，城市化进程不断加快，人民生活水平也逐步提高，生活日新月异。但与此同时，大量人口向城市迁移，对城市的承载能力提出了新要求，住房问题也开始显现出来。

一、住宅建设用地使用权凸显的问题及其百姓关注的焦点

（一）住宅建设用地使用权凸显的问题

中国的建设用地使用权期限为70年，这可谓是众人皆知，但经过从建国到跨越新世纪的发展，中国沿海许多地区已经面临70期限届满的难题。而关于住宅用地续期的法律，只在中国2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第149条第1款中规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”对于续期的方式、续期的费用、续期的次数却没有作出进一步规定。东部沿海地区对该难题的处理，很大程度上是依据行政法规和土地管理条例，而这类公法性质的法律，实际上是为行政行为提供依据，其保障程度自然低于保障住宅用地使用权人权益的物权法。

（二）百姓關注的焦点

上述出现的住宅建设用地使用权问题，在续期的方式、续期费用、续期次数三个选项中，人们目前最关心的当属续期的费用问题。续期的方式、次数只是业主们实现续期的手段，而费用的有无、费用的多寡，却从本质上关系到百姓对住宅用地使用权的保持能力。

二、关于有偿续期、无偿续期观点的讨论

（一）续期费用百家谈

1.一种观点认为，建设用地使用权期间届满后应当有偿续期。理由如下：第一，土地是不可再生资源，有偿续期实质上是对部分个人财富的社会转移，符合限制人们靠祖辈遗产坐享其成而鼓励自身劳动创造财富的观念，是社会公平的体现。第二，土地使用费实质上既有累计收取的地租性质，又有一次性收取的税费性质，具有明显的期限属性。续期是为取得新期限应缴纳土地使用费。第三，土地收益具有很强的财政属性。有偿续期可以提供稳定的地方财源，为社保、民生和经济建设提供动力。第四，无偿续期，虚化土地所有权，有土地私有化之嫌，同时不利于土地资源的配置和城市规划发展。

2.另一种观点认为，住宅建设用地使用权期限届满后自动续期，不应支付土地使用费。其理由在于：第一，“自动”续期，意味着使用权人不需要采取任何行为，包括支付土地使用费行为，建设用地使用期限就会自动续延，否则，就不是自动续期了。第二，消费者并未将建设用地使用年限与房地产价格联系起来。在当前民众对房价和地价均无任何博弈能力的情形下，用终其一生的收入购置房产后，还要在70年后续交昂贵的土地使用费，无法让民众接受。

3.多余大多数民众则普遍认为，住宅建设用地使用权期限届满后应自动续期，并且认为不应支付土地使用费。土地是人们安定的根本，如若使用权期间届满后还需要另行缴纳土地使用费，那么这就与人们买房的初衷和期望相背离。

（二）对有偿续期观点的辩驳

1.法理角度看，土地使用权续期本质上是取得新的土地使用权，因而应当遵循国有土地有偿使用原则实行有偿续期。

笔者认为该种说法是值得商榷的。（1）上述观点混淆了有偿使用和有偿续期的区别，有偿使用不等于有偿续期，而有偿续期必然是有偿使用。要遵循国有土地有偿使用原则，可以通过缴纳土地税款或者其他的方式得以实现，土地使用权的有偿并不一定需要建立在有偿续期的基础上。（2）建设用地使用权分为非住宅建设用地使用权和住宅建设用地使用权，对于非住宅建设用地，由于不可避免掺杂商业用途，期限届满后需要有偿获得土地使用权自然无可厚非，此非本文的主题，笔者在此不论。但对于住宅建设用地，民众取得其使用权的最初始目的在于对地上房屋的空间占有，在于居住，而非商业目的，70年的使用期限届满后，若需要人们对同一房屋、同一土地使用权两次支付价款，有违土地使用权设立的本质和民众的期望。

2.从土地制度来看，无偿续期使得土地所有权无法体现，虚化土地所有权，有土地私有化之嫌，同时不利于土地资源的合理配置以及城市的规划发展。

笔者认为这种说法也是值得商榷的。该观点忽略了两点：（1）续期费用与续期期限。无偿续期本质上来说只是续期的费用问题，直接体现在财富流转层面上，没有动摇土地制度的根本，正如前文所提到的，土地权的有偿使用可以通过其他如土地税的方式来解决。而续期期限如果没有限制的话，那才是真真正正的土地私有化。（2）只注重公权力制度上配置土地资源和城市的规划方面，忽略了住宅用地使用权人的保护。首先，有偿续期就已经有导致民众丧失土地使用权的可能。同时，在住宅用地使用期限届满时，公权力为了城市规划的需要或土地资源的配置而制定政策，也有威胁使用权可能。

3.从社会公平的角度来看，有偿续期实质上是对一部分个人财富的社会转移，符合限制人们靠祖辈遗产坐享其成而鼓励自身劳动创造财富的观念，是社会公平的体现。

笔者认为该说法同样是值得商榷的。以上说法犯了以下两点错误：（1）把有偿续期视为个人财富社会转移的必不可少手段，把论证的内容作为了论证前提，犯了逻辑推理的错误。同时，社会公平中个人财富的社会转移，是通过消费、纳税、银行存款、公益捐款等各种方式，然后通过再分配才进而达成的。（2）把私人财富与社会公平相对立。人们从祖辈继承而来的不仅仅是土地使用权，更是私人财富，这是社会应保护的正当财产权，与土地资源的配置和社会公平无关。

4.另外，从法律性质上来说，住宅建设用地使用权是在他人之土地上设定的他物权，在本质上属于地上权，期限届满后需要重新计算租期自然是理所应当。对其进行占有、使用、收益时，还需要通过与权利人平等协商的合意方式来取得其使用权，并支付相应的对价，在根本上还取决于权利人的合意。

笔者认为这种说法也是值得讨论的。2007年通过的《物权法》之所以作出自动续期的规定，就已经剔除了他物权届满时需要重新达于合意的必要。至于支付对价环节的有无，不是在于对他物权的重新设立费用的计算，而根本上还是在于上文所说的：对有偿续期和有偿使用的辨别。

（三）关于无偿续期的担忧

正如支持有偿续期的学者们所担心的，无偿续期的方式也未免是十全十美的对策。土地是不可再生资源，因中国人口的迅速增长，人类与土地的矛盾日益尖锐，土地的承载能力已经不堪重负。另外，伴随着城市化带来的影响，土地资源配置情况已经呈现畸形的态势，一定程度上抑制了经济的发展。这种种情况，都亟待制度的整合。住宅建设用地使用权70年的届满正是一个恰好的契机，这也是2007年《物权法》没有对自动续期方式作出进一步规定的考虑。因此可见，无偿续期对活跃市场、房地产业的发展、以及对国家产权制度的调整都造成了一定程度的消极作用。

三、无偿续期的道路选择

（一）中国香港地区的解决对策

随着1997年香港的回归，一国两制政策的实施以及法律制度从英国统治下的独立，香港对于住宅建设用地使用权届满的的处理方式作出了灵活的应对。

参照中国香港地区的做法。香港的处理方式是土地自动续期，期限同上一次土地批租年限，续期不需补交地价，仅需每年缴纳新地税，标准为年度差晌的3%，差晌为房产年度总租金的5%，因此，續期业主的年应缴新地税仅及房产年租金的1.5%、市场地价的0.1 %。时至今日，此项续期制度已臻成熟并得到了广大业主的认可。

可见，香港地区采用了自动续期的方式。同时，业主不是支付续期费用，而是通过缴纳新地税的手段来实现对使用权的继受。无论从实施执行情况，还是从对人、对经济的社会实效角度来说，都取得了明显的成功，实现了双赢。

（二）无偿续期——较佳的选择

综上所述，我们可以了解到：

1.对于有偿续期的支持者，多持着社会经济效益、社会公共利益的观点，旨在通过有偿续期的方式实现土地资源的合理配置，从而促进社会的公平、经济的发展。但其缺陷在于续期费用对业主造成的经济负担，以及其侧重经济整体效益、社会公平的出发点容易忽略对个人住宅使用权权益的保护。

2.而对于无偿续期支持者而言，无偿续期最大缺陷在于土地资源的配置以及财富的转移难题。一味采用无偿续期的方式，最终会损害社会的整体效益，结果是不利于社会的长远发展。因此，笔者认为，大陆可借鉴香港的成功经验，采用无偿续期、辅之以缴纳地税的方式来实现对住宅建设用地使用权的续期。

四、结语

综合全文所述，无偿续期与有偿续期相比，更具可行性和正当性。通过借鉴国内外成功的经验，无偿续期无疑站在了黄金分割点上，是实现社会效益和个人权益统一的最佳方式，是更为灵活、更为合理的制度选择。

参考文献：

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