公共就业服务体系的基本特征和建设思路

李天舒

摘 要：公共就业服务是国家实施就业政策和劳动力市场调节的重要载体，建立和完善由政府主导的公共就业服务体系，是实现全社会更加充分就业和较高质量的稳定就业的必然要求。应进一步强化政府促进公共就业服务的责任，推进城乡公共就业服务资源均等化配置，增强公共就业服务的财政保障能力，创新公共就业服务的供给方式，不断提高公共就业服务体系的服务能力和效率。

关键词：公共就业；服务体系；就业政策；就业服务能力

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）10-0244-03

建立和完善劳动就业公共服务体系是政府的重要公共服务职能，是开发人力资源和提高劳动者素质的基础和前提，是实现充分就业的重要保障。中国正处于经济社会全面转型的重要历史时期，由于中国人口基数大、劳动力资源总量大等基本国情，劳动力供大于求的总量矛盾将长期存在。通过科学的制度和机制设计，不断完善公共就业服务体系，更好地发挥其媒介就业供需信息、提高劳动者就业能力、改善就业结构性矛盾等功能作用，对于保持全社会就业形势基本稳定和经济社会顺利发展具有重要的意义。

一、提供公共就业服务是现代政府的基本公共政策

公共就业服务是就业领域由政府出资向劳动者提供的公益性就业服务，它是以政府为主导，社会各方参与，通过就业服务机构，帮助各类劳动者获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位招聘用工等一系列就业服务制度和系统的总称。公共就业服务属于基本公共服务，政府的职责包括通过制度安排、完善财政保障、管理运行、实施监督等，为劳动者提供有效的公共就业服务。公共就业服务是国家实施就业政策和劳动力市场调节的重要载体，在实现比较充分的社会就业和优化社会人力资源配置方面发挥着重要的作用。国际经验和国际惯例表明，发展和完善公共就业服务是各国解决就业问题的共同选择。由政府提供公共就业服务，作为劳动力市场运行的主渠道，是建立市场化就业机制的基本要求，有利于改善劳动力市场的组织和运行。尽管公共就业服务的制度安排在不同的国家有所差异，但确定的公共就业服务的基本职能大致相同。依照国际劳工组织的观点，公共就业服务机构的职能主要包括职业介绍服务、职业指导服务、就业培训服务、就业岗位开发服务等。

在发达的市场经济国家中公共就业服务体系已十分完善，即公共就业创业政策比较完善，制度化专业化运行较为有序，公共就业创业服务精细化和信息化程度较高。如欧盟已建立了统一的公共就业服务网（EURES），28个成员国之间互联互通、信息共享。美国地区性公共就业服务资源完备，50个行政区设有近300个就业服务中心，可以为劳动者提供场地、设施及面对面的就业服务。发达国家公共就业经费投入一般由国家或地方政府稳定的财政预算渠道予以保障，财政促进就业的经费一般占当年GDP的1%左右。美国政府仅在2010—2011年间，就拨款143亿美元支持公共就业服务体系建设。

二、建立和完善公共就业服务体系的政策导向

自20世纪80年代起，随着中国从“统包统配”的就业制度向“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的市场化就业机制的转变，公共就业服务体系的建设和发展取得了显著的进展。以免费服务制度、就业援助制度、就业与失业管理制度、对特定群体的专项服务制度等为主要内容的中国公共就业服务制度体系基本完善。

2007年公布的《中华人民共和国就业促进法》第35条明确规定：县以上人民政府应建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构。明确了建立公共就业服务制度的要求，阐明了公共就业服务的公益性质定位和政府为劳动者提供的公共就业服务的基本范围。依据法律中国公共就业服务具有以下基本功能和定位：以促进就业为目的；服务对象为城乡全体劳动者；以提供公益服务来定性，明确政府的主体责任；公共政策和公共财政给予保障和支持。

2012年国务院颁发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出“十二五”期间政府提供如下四个方面的劳动就业公共服务：一是为全体劳动者免费提供就业信息、就业政策咨询、职业指导和职业介绍、就业失业登记等服务；二是为就业困难人员和零就业家庭提供就业援助；三是为失业人员、农民工、残疾人、新成长劳动力等提供职业技能培训和技能鉴定补贴；四是为全体劳动者免费提供劳动关系协调、劳动人事争议调解仲裁和劳动保障监察执法维权等服务。可见，针对特定服务对象提供的专项公共就业服务项目得以延伸，包括就业援助、技能培训和鉴定等。针对全体劳动者提供的公共就业服务范围得以拓展，如为全体劳动者免费提供劳动关系协调纳入了基本公共就业服务项目。

2013年党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在推进社会事业改革创新部分，突出强调健全促进就业创业的体制机制，进一步明确发展和完善公共就业服务体系的本质内涵和方向目标。一是健全政府促进就业的责任制度。公共就业服务体系在履行政府促进就业的职责中具有重要作用，可以通过产业结构变化对就业形势影响的预测和分析，主动改善就业结构。在产业转型升级的进程中，注重产业选择和产业发展方式对就业的拉动作用的影响，发展有利于增加就业和利用人力资源的产业和生产服务领域。二是提出完善城乡均等的公共就业创业服务体系。明确创业服务也是基本的公共服务内容，完善创业公共服务，包括建立创业服务平台、创业培训、创业项目开发推荐等。在现实经济发展水平和财力水平的基础上，使农村劳动保障公共服務与城镇劳动保障公共服务实现均衡发展。三是突出强调以高校毕业生为特定服务对象提供专项就业创业服务和相应的支持政策。将有就业意愿的离校未就业高校毕业生全部纳入公共就业人才服务范围，实现对高校毕业生的就业政策和服务全覆盖。加大对高校毕业生自主创业的激励政策力度，提高大学生创业培训接受率和创业政策受益率。

三、完善公共就业服务体系建设的思路

健全政府促进公共就业服务的责任制度，推进公共就业服务制度化、专业化、标准化和信息化建设。不断改善公共就业服务环境，提高公共就业服务体系的服务能力和效率。将农村就业纳入整个社会就业体系，逐步实现城乡劳动者均等享有公共就业服务。统筹整合各级公共人才市场和劳动力市场，形成纵横贯通、统一开放、竞争有序的城乡一体化人力资源市场管理制度，提升政府公共就业服务供给的统筹和保障能力。准确把握就业形势新变化和劳动者权益保护新趋势，从劳动力市场供给和就业市场需求两方面入手，切实履行政府组织就业、组织就业援助、组织创业、组织职业培训等职能。完善就业服务和管理手段，改善劳动力市场供需平衡。适应劳动关系领域的新变化，加强劳动关系规范化和劳动权益保护制度化建设。

（一）加强基层就业服务能力建设

合理把握公共就业服务的范围和水平，推进公共就业服务资源向农村地区和社会困难群体倾斜。致力完善公共就业基层服务平台网络体系，加大对经济欠发达地区和基层基础公共就业服务的投入，有力保障公共就业服务体系的统筹发展和均衡建设。逐渐形成城乡布点均衡、全面覆盖、信息畅通的就业组织网络，提高公共就业服务的可及性和均等化水平。用好增量与调整存量并重，重点推进乡镇和村级基层公共就业服务平台、信息网络、保障机制建设。引导就业服务、就业资金、就业政策向基层延伸，将就业、创业、培训等各类促进就业政策扶持的范围和标准覆盖到农村劳动者。在此基础上，强化对各类群体人员结构、就业状况、流动状况等动态信息的掌控，科学准确预测就业供求关系的变化趋向。更好地发挥就业信息、职业培训等功能对劳动者就业地区、就业行业选择的引导性和帮助性，使职业培训与社会用工需求更好地对接。

（二）完善面向全体劳动者的职业培训制度

发展普惠制的就业创业培训，构建劳动者终身职业培训体系。面向全体劳动者提供就业技能培训机会，为劳动者职业素质提升和职业转换提供保障。促进人力资源的供需匹配，努力实现生产性素质就业。适应创业群体的类型和结构更加多元化的趋势，实施普惠化的创业扶持政策。完善全程式创业服务链，将创业服务延伸到创业指导、创业培训、创业见习、创业跟踪等各个环节。农村职业培训应更有力地引导农村劳动力转移就业的取向，使培训总量、培训结构与经济社会发展和农村劳动力转移就业相适应，鼓励农民工就地就近转移就业。加强对就业培训资源的整合利用，提高培训效率。统筹安排劳动保障、农业、教育、科技、财政、扶贫等渠道的培训资金，将普惠制培训与创业培训、农村富余劳动力的阳光工程培训、职业学校开展的各类专业技能培训等有机结合起来。根据不同群体、不同阶段的创业需求，开展有针对性的创业培训，突出抓好2—3个月的中短期创业、就业实训。完善政府购买创业、就业培训成果政策，明确政府补贴的职业、课时标准和补贴标准。完善培训质量和就业率的考核，建立培训与补贴拨付挂钩机制，提高职业培训补贴资金使用效果。

（三）增强公共就业服务的财政保障能力

加强对公共就业投入的制度建设，完善各级政府对公共就业服务的正常投入机制和分担机制。将各级公共就业服务机构的工作经费、人员经费、建设经费和项目经费全额纳入同级财政预算，明确经费来源，强化公益服务。建立面向城乡的就业专项资金，加大落实岗位补贴、社保补贴、培训补贴、创业贷款及贴息等政策，逐年适当提高用于促进农民就业创业的支出比重。各级政府均设立本级财政的创业专项资金，使针对创业的财政支持常规化、普惠化。采取贷款贴息、无偿资助、奖励等方式，用于初创小企业、新创个体工商户、创业服务平台、国家或省及其部门创业资金的配套项目等，重点扶持高校毕业生自主创业和农民工返乡创业。推动金融机构扩大对劳动者创业和组织起来就业的小额担保贷款规模，建立由劳动部门审核，财政、金融部门审批的小额担保贷款机制。在保证失业保险金正常发放的前提下，将失业保险基金用于创业培训、创业指导、创业补贴、创业项目开发和小额担保贷款贴息。各级政府履行对就业创业培训的投入职责，对普惠制就业培训和实训能力建设项目通过补助资金等方式予以扶持。

（四）创新公共就业服务的供给方式

建立和实施政府购买服务制度，把市场与非盈利的志愿性组织引入公共就业服务供给。在保障政府承担公共就业主导职能的同时，引入市场化和社会化公共就业服务供给机制。政府通过购买服务、合同外包、项目委托等多种形式向社会机构或组织转移部分就业服务职能，使其成为就业服务的有效提供者，如以政府购买方式支持高校毕业生基层就业等。在更大范围内选择服务质量高、费用成本低的机构作为公共就业服务的承办者，建立相应的激励、约束和淘汰机制，促进承担公共就业服务的机构更好地履行职能。在购买服务后中，承担管理职责的政府部门有效履行监督责任，将购买服务事项纳入专门部门统一管理，按照合同规定的条件和标准，依法对购买服务项目质量、效果进行监督和指导。对于分担政府部分职责的就业服务提供机构，给予其正常运营的必要经费保障。

参考文献：

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[责任编辑 陈 鹤]