国家经济安全审计：基础、依据与机理

曹越++姜丽平

摘 要：国家审计是国家经济安全保障体系中的重要组成部分，在该体系中处于最基础、最重要和最具操作性的地位。维护国家经济安全是国家审计的首要任务。文章探讨了国家审计维护经济安全的理论基础、基本依据与作用机理，研究发现：国家审计维护经济安全的理论基础溯源于受托责任理论和公共选择理论，基本依据涵盖审计产生原始动因与审计目标、公共受托责任、审计法定职责和免疫系统功能四个方面，作用机理涉及国家审计工作的监测、鉴证、预防、预警、纠偏和修复六个维度。

关键词： 国家经济安全；国家审计；理论基础；基本依据；作用机理

中图分类号：F239.1 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2014）02-0098-05

一、问题缘起

近年来，经济安全的战略地位已引起各国政府的高度重视。冷战结束后，美国克林顿政府曾一度将“经济安全”放在对外政策三大支柱之首。日本上世纪80年代初出台了经济安全战略，并一直将保障经济安全的战略思想和政策贯穿于发展过程中。俄罗斯在苏联解体之后颁布了一系列有关经济安全的重要文件，出版了大量经济安全学术著作，旨在切实维护国家经济安全。经历了加入WTO、1998年亚洲金融危机和2008年全球金融危机后，我国高度关注国家经济安全问题。中共十五大报告提出“维护国家经济安全”，中共十七大报告提出“完善国家安全战略，健全国家安全体制，切实维护国家安全”，十八届三中全会要求“设立国家安全委员会，推进国家治理体系和治理能力现代化”，表明国家经济安全问题已成为党和国家关注的焦点。

学术界对于国家经济安全问题研究主要从金融风险、经济全球化冲击、国家安全战略、社会结构变动和可持续发展的维度展开。一般认为，国家经济安全是指经济环境不被破坏或当经济环境改变时，国家有积极的应对措施来防止风险，或者说国家有抵御来自国内外各种威胁而使经济持续发展的能力。针对审计监督维护国家经济安全，学者的研究主要集中在两个方面：（1）政府审计与国家经济安全的关系。在国家金融安全领域，政府审计可以发挥预警系统作用，充分利用审计事前监督检查功能，及时发现金融安全问题，防止国有经济遭受损失[1]。国家经济安全是政府审计实现自身功能的基础、平台与目标；同时，国家经济安全需要依赖政府审计的监管，政府审计支撑着国家经济安全[2，3]。美国审计署（GAO）（2010）在其发布的《2010-2015服务国会和政府的战略规划》中强调：国家审计须配合政府应对不断变化的经济安全威胁和挑战，保障国家经济安全是国家审计的首要职责。（2）政府审计在维护国家经济安全运行中的作用。政府审计维护国家经济安全要抵御内外压力，在具体实践中发挥监测、预防、预警、控制及修复作用，在制度上清除障碍、修补漏洞[4]。审计监督在提高政府部门打击欺诈、腐败力度和维护金融安全中具有重要积极作用，是国家政府部门打击特殊利益集团欺诈的首选武器[5]。政府财政审计和金融审计是防范财政风险、金融风险的有效手段，是维护国家经济安全的重要力量[6，7]。尽管国外对国家经济安全审计研究的文献较少，但已有的研究成果为本文奠定了重要基础。值得注意的是，对于国家审计维护经济安全的理论基础、基本依据与作用机理问题，鲜有文献进行系统探讨。我国国家审计机关隶属于政府部门，与国家政治、经济发展相适应，切实履行了维护国家经济安全的职责。审计监督有利于维护财经秩序、促进廉政建设，有利于保障国有资产的安全、完整，有利于巩固和发展国有经济。因此，探讨国家审计维护经济安全的理论基础、基本依据及作用机理，对于充分发挥国家审计功能，促进生产性努力的增长，助推我国政治、经济健康发展具有重要意义。

二、国家审计维护经济安全的理论基础

要想充分发挥国家审计维护经济安全的功能，首先须讨论国家经济安全需要国家审计介入的原因。本文认为，国家经济安全审计之理论基础溯源于受托责任理论和公共选择理论。

财经理论与实践（双月刊）2014年第2期2014年第2期（总第188期）曹 越，姜丽平：国家经济安全审计：基础、依据与机理

（一）受托责任理论

随着生产力的发展以及人类活动的需要，产生了剩余物品，逐渐形成了私有产权。到了奴隶社会和封建社会时期，社会经济资源的使用与管理日趋复杂，产权所有者为了更好地保护自身利益，财产所有权与经营权开始分离，确立了受托经济责任，这实际上是产权自身裂变的结果，体现了不同产权主体之间在经济活动中的关系。受托责任关系中的委托人和代理人的利益可能存在冲突。委托人希望所托资产能得到最大化的经济利益，代理人一方面要完成合同约定的受托责任，另一方面也会通过机会主义行为谋求自身经济利益。相比委托人而言，代理人对经济组织的运营情况更具信息优势。这种信息不对称会引致高昂的代理成本。为了降低代理成本，解除受托责任，保护委托人和代理人的财产权利，就需要一种客观独立的鉴证机制来协调委托代理关系，以促进生产性努力的增长。审计监督就是一种非常重要的鉴证机制。审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展[7]。国家审计起源于经济责任关系的存在，没有经济责任关系，就没有审计行为、审计思想和审计制度的产生[8]。经济责任诞生于财产所有者将财产的经营管理权委托给财产管理者而形成的一种委托与受托关系。在该关系下，财产所有者既有监督和审查受托管理者管理财产收支情况和结果的权利，也有解除受托者经济责任的义务；财产管理者既有要求对其收支行为和结果进行审计以解除其责任的权利，又有忠诚地管理受托财产并报告管理结果的义务。因此，对于财产管理者的经济责任，财产所有者必然要求具有独立性的第三方加以鉴证，以维护自己的财产权益和解除财产管理者的责任。超然独立的第三方审计的出现协调了委托人和代理人的利益冲突。独立性是审计的本质特征，这就决定了委托人和代理人都愿意信任审计机构提供的审计报告。而审计工作的专业性和监督审查能力，又使得受托经济责任的履行情况能通过审计得以鉴证。

（二）公共选择理论

公共选择理论认为，政府作为组织体系成为代理人是公众作为委托人自主选择的结果。政府成员又来自于委托人，政府保护自身利益就等于维护人民的利益。为了保障人民群众的生命财产安全，国家设置了军队、法庭和监狱等国家机器，制定了各项法规政策，使社会处于有序安定状态。人民群众在享受这种稳定环境的同时，必须履行遵纪守法、接受统治者领导等义务。政府成员虽是来自于人民群众，但人的欲望是无止境的，当今社会政府官员贪污腐败现象频频出现的重要原因是权力没有得到有效制约与监督。所以，需要独立于政府决策和执行机构的监督机制来制约政府官员的机会主义行为。国家审计在该监督机制中处于最基础、最重要和最具操作性的地位。国家审计机关独立于政府其他部门，不直接参与政策的制定与执行，但制约、监督、评价其执行过程和结果。首先是财政财务收支审计。政府财政收支、财务收支是否与实际情况相符，是否遵守了相关法律、法规或规章，一直是公众关注的焦点。国家审计可以对政府财政、财务收支的真实性和合法性发表审计意见，为规范政府异化行为和建立政府信誉奠定基础。其次是政策执行效果审计。政府各项政策的执行力度、过程和效果如何，没有一个明确的判断标准，这就需要国家审计给出一个公正的检查结果，以使公众了解更多关于国家政策的执行情况。再次是经济责任审计。通过对领导干部的经济责任进行审计，可以评价不同岗位上政府官员经济责任的履行情况，建立奖惩机制，更好地完善政府组织机构成员构成。最后是绩效审计。国家审计可以利用专业知识与技能，建立各项工作指标判定标准来衡量政府工作的绩效，以及时发现工作失误、及时纠正，从而降低纠偏成本。政府执行各项任务的目的是保障国家经济安全。不论是政府财政财务收支审计、政策执行效果审计、经济责任审计，还是政府绩效审计，国家审计对于反腐倡廉、稳定民心和维护社会稳定而言都非常重要。贯穿现代国家审计的经济责任关系是一种公共性质的责任关系。

三、国家审计维护经济安全的基本依据

（一）维护国家经济安全是国家审计原始动因与目标的应有之义

审计起源于产权的分离和受托责任关系的确立。为了检查各级官吏是否诚实地履行了受托经济责任、是否存在贪污腐败行为，国家各项开支、各项赋税收入是否真实合法，统治者就会委派一些兼职或专职的人员代替他们去进行检查。这种经济监督行为就是最初的国家审计。当时国家审计的主要工作是查账、对账，直接目标是“揭弊查错”，终极目标却是保障国家财产的安全完整。在奴隶社会，最高统治者对其管辖范围内的财产实施全面占有，在政治上自觉或不自觉地利用国家审计为巩固其统治地位服务，从而首次将国家审计的威慑力量与国家政权巩固结合起来。古代埃及与中国是人类文明的发源地。公元前3500年左右，埃及进入奴隶社会，为了维护奴隶主阶级的统治地位，他们尝试让忠诚可靠的亲信负责对财政收支记录及官员的履职情况进行全面监督，这些亲信就成为监督官，监督官中最重要的官职是“记录监督官”和“谷物仓库监督官”。但这些监督官大多为兼职，古代埃及并未设置独立的审计部门和责任明确的“审计官”。我国西周时期，为了维护国家经济安全和巩固政权，国家审计成为西周政权中的一项专门工作，配备了兼任经济监督的审计官员“宰夫”。宰夫按朝规考核百官府郡都县的政绩，对于奢侈浪费、支出不当和虚列账册者，根据治朝法律报请家宰加以诛罚；对于节俭开支、财政充裕、库府盈余又善于理财者，则随时上报，加以奖赏。尽管宰夫不是独立意义的国家审计官员，但审计工作是其具体职务的一部分，且独立于司会部门。宰夫可以对中大夫的司会进行审计监督，若发现差错和舞弊，报大宰处理，这是典型的审计监督。此后，审计监督成为历代王朝维护国家经济安全的最重要的手段。

（二）国家审计维护经济安全是受托责任拓展的现实需要

两权分离产生了审计。受托责任关系先后经历了受托财务责任、受托管理责任和受托社会责任，国家审计的本质也随之从经济监督发展到经济控制，进而到“免疫系统观”的提出。

1.受托财务责任与国家审计的经济监督论。财务关系的划分是产权关系发展的初级阶段，此时的受托责任体现在财务上。人类社会活动中的产权关系首先从划分财务关系开始，各人享有自己财产的所有权，不受他人侵犯、夺取。财产所有者委托他人经营管理财产，要求审计人员监督代理人对财产的运营，重点关注受托财产的安全性、完整性以及公共资源是否遵循了相关法律法规。当时国家审计的主要职责就是检查政府作为公众受托方在财务方面是否遵循了合法性、合规性和真实性，其执行任务的方法主要是经济监督、检查。

2.受托管理责任与国家审计的经济控制论。随着国家公共资源支出规模不断扩大，代理人的受托责任也从财务拓展到管理的效率、效果领域。这一阶段的国家审计，不仅要保障受托财产的安全性、完整性以及公共资源是否遵循相关法律法规，还要提高利用公共资源的效率和效果。政府的目标由合法性、真实性发展为经济性、效率性和效果性。国家审计工作主要是制定绩效评估考核体系，对经济运营的效率和效果作出客观评价，对经济运营方针、方案提出意见与建议，从而促进经济的发展。

3.受托社会责任与国家审计的免疫系统论。2008年刘家义审计长提出了国家审计的“免疫系统论”，得到了学术界的广泛认同。这使得我们对国家审计的本质认识又上升到了一个新的高度，公共受托责任演化至公共受托社会责任。代理人的职责是要控制经济发展中的风险，国家审计的首要任务演变为维护国家经济安全。面对全球一体化和世界经济竞争加剧的趋势，国家经济安全不仅有自身内部的忧患更有外部经济的威胁，国家审计需要发挥“免疫系统”功能，抵御经济运行过程中的风险，担起社会责任，维护国家经济安全，保障人民财产权利不受侵害。

（三）维护国家经济安全是国家审计法定职责所在

《宪法》第91条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。国家审计主要职责就是对中央和地方各级政府部门和其他公共机构的财务进行监督、检查，以发现其中存在的违法违规行为，纠正其使用公共资源的不经济、低效益、效果不显著等行为，使政府更好、更有效地为人民服务。各级政府层面的财务报告及整个政府的综合财务报告反映了经济运行的总体状况及结果。审计人员通过自身专业技能对政府财务报告实施审计，可以发现报告中的虚假遗漏信息以及经济运行中存在的缺陷，从而为政府工作的绩效评价、风险管控和制度创新等奠定基础，体现了维护国家经济安全的主旨。维护国家经济安全是国家审计的首要任务，是维持国家存在、巩固国家治理地位的根本要求，是各级政府工作的前提和基础。

2006年新修订颁布的《审计法》将立法目的定位于“加强国家审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。2011年开始实施的《国家审计准则》直接将“维护国家经济安全”作为审计机关的主要工作任务。这均充分体现了维护国家经济安全是国家审计的首要任务。国家财政经济是国家经济的重要组成部分，审计机关维护好整体中的各部分秩序，才可能保护好整体的经济安全。法律从实务层次规范了审计的职责，突出了审计监督的重点，强调了维护国家经济安全的重要性。国家审计可以通过评价财政资金使用的合法性、合理性和效益性，遏制铺张浪费，降低政府运行成本，这对于改善国家财务收支现状、加强国有资产管理而言是大有裨益的。廉政建设需要社会各界的广泛关注与参与，更需要依赖专业的国家审计来揭弊查漏。国家审计是查处官员利用权位挪用国家财产行为、鉴证政府人员工作业绩、监测政策执行效果、防止国有资源流失的有效手段。

（四）维护经济安全是充分发挥国家审计“免疫系统”功能的必然要求

刘家义审计长首次提出国家审计“免疫系统”论：正如人体有免疫系统来抵御病害侵蚀的自我保护功能，国家审计就是国家经济的“免疫系统”，可以预防、揭示及抵御国内外侵蚀经济安全的“病毒”因素。以此为基础，他进一步提出国家审计“治理论”：国家审计是国家治理的重要组成部分，是依法用权力制约权力的制度安排，是国家治理系统中内生的监督控制系统，国家审计需要服务国家治理。可见，国家审计治理功能的提出是以“免疫系统”功能为基础的。不论是免疫系统论还是治理论，均强调了国家审计对国家经济健康运行的内生的基础性作用，即国家审计在维护国家经济安全中处于最基础、最重要和最具操作性的地位。维护国家经济安全是国家审计的首要任务，是充分发挥国家审计免疫系统功能的必然要求。

四、国家审计维护经济安全的作用机理

国家审计维护经济安全不仅有理论基础和基本依据，也有其作用机理。国家审计以维护国家经济安全为首要任务，在审计过程中发挥了监测、鉴证、预防、预警、纠偏和修复作用。国家审计工作可以分为基础层次和衍生层次：基础层次是指国家审计具有的监测和鉴证功能，体现了国家审计的实施过程；衍生层次则指国家审计具有的预防、预警、纠偏和修复作用，体现了国家审计的实施效果。

1.监测作用。随着经济全球化和中共十八大强调的开放型经济的建立，中国经济融入世界经济的现实不可回避。建立开放型经济是经济持续发展、缩小与发达国家之间差距的必由之路。但同时，开放型经济体系下，国内外威胁国家经济安全的因素也在不断增加。如何控制危害国家经济安全的风险，确保国家经济安全、稳定和可持续发展是当前中国政府须迫切解决的重大现实难题。国家审计受公众之托通过对国家经济关键领域安全指标的监测，从中发现安全隐患。审计部门可通过基本的监测工作，获取国家经济安全方面的信息，并进行归纳整理，确定审计的重点、程序和方法，排除和防范经济安全风险。如对关键部门财务报告和关键行业进行检查，以发现该部门财务问题，减少出现违法违规的可能性，从而提高经济运行的整体效率。

2.鉴证作用。国家审计可以借助考核标准，鉴定政府工作业绩，评判政府职员的尽职程度，形成公平竞争、优胜劣汰的局面。这种鉴定主要是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性和效益性来实施的。如绩效审计侧重关注公共资源的经济性、效率性和效果性：对公共资源经济性的评价可以使我国的经济方式向集约型发展，减少损失浪费；对业务活动开展和管理的效率审计，可以加强对项目的维护和管理，促进资源的合理布局、有效利用和企事业单位管理水平的提高；对经济、社会和环境的效果进行审计，可以揭露损害环境和自然资源的项目，维护生态环境，促进和谐发展。

3.预防作用。随着联网审计、专项审计调查等审计技术方式方法的不断改进，国家审计查处违法违纪行为的能力不断增强，这就会对危害国家经济安全的违规行为产生强大的事前威慑力，有利于预防违规行为的发生。当前，我国国家审计应关注以下重点领域风险防控：一是国家重点投资建设项目，因为这些项目所耗用的公共资源较多、关乎民生问题，一旦出问题，影响深远；二是环境保护和环境治理项目，资源的重复利用和可持续发展是当今时代的主题，资源、环境的保护是一国经济稳定发展的基础；三是金融行业和政府债务等风险较高、易发和突发的领域，如金融危机，其发生迅速且危害涉及国民经济的各个方面，需要国家审计做好充分的预防工作。

4.预警作用。国家审计不仅可以事前预防也可以事中预警不安全因素对国家经济安全的威胁。威胁国家经济安全的因素会有一个从量变发展为质变的过程，最终的爆发将给经济造成严重损失。这就要求国家审计在执行审计项目时实施经济安全风险识别程序，收集审计过程中的经济安全信息，一旦发现潜在安全威胁，就向被审计单位及其主管部门报告预警风险，力争将危害经济安全的风险扼杀或控制在萌芽阶段。如2008年金融危机初期，国家审计署及时对深受金融危机冲击的实体经济进行了专项审计调查，掌握了危机传导渠道，进行了风险预警，向政府提出了防范举措，有效地减轻了金融危机对实体经济的破坏。

5.纠偏作用。由于审计工作本身的局限性和国家经济安全的综合复杂性，某些威胁因素未在事前被国家审计察觉，但在审计过程中却被揭露出来。审计机关可以利用法律赋予的权力，及时采取果断措施，制止违法违规行为的继续侵害，纠正被审计单位的异化行为，减轻危害后果。有些政府政策制定的出发点是好的，但其执行能否带来好的效果很难判断，这就需要国家审计进行跟踪调查，在涉及财政资金支出项目实施过程中纠正政府的违规行为，维护财政资金使用安全。

6.修复作用。政府的主要功能是提供一套有效的产权制度体系来保护产权，使得社会在相对稳定的制度环境中建立信誉机制，降低经济运行的交易成本，促进生产力的增长，助推经济发展。然而，很多政策与制度并不符合有效产权制度的标准，国家审计通过对经济运行过程及其结果的监控与评价，可以发现产权制度和经济政策在制定、执行与监督过程中存在的缺陷，并提供审计证据予以支撑，这就为政府部门修复、完善产权制度和经济政策提供了重要依据。国家审计的修复功能对于创建有效的产权制度和经济政策、维护国家经济安全和促进经济持续发展而言，具有重要意义。

总之，国家审计以上六个作用的发挥需要相互配合，这对维护国家经济安全而言至关重要，但也有主次之分。国家审计事前的监测和预防，可以将威胁国家经济安全的因素消灭在萌芽状态，从源头上保障国家经济安全；事中的预警、鉴证和纠偏作用的发挥需要国家审计利用科学的审计程序和有效的审计方法及时发现并纠正危害国家经济安全的行为；事后修复作用的充分发挥可以凭借有效的产权制度与政策确保国家经济安全、稳定和可持续发展。

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（责任编辑：漆玲琼）

A Study on Auditing of National Economic Security： Basis， Reason and Mechanism

CAO Yue1， JIANG Liping1，2

. （1. School of Business Administration， Hunan University， Changsha， Hunan 410082， China； 2. Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan， Hubei 430073， China）.

Abstract：The national audit is a significant component of national economic security system. Safeguarding the national economic security is the fundamental objective of the national audit. This paper attempts an exploration into the theoretical foundation， the basic justifications and the working mechanism for national audit safeguarding national economic security. It finds that the theoretical foundation of national audit safeguarding economic security originates in the theory of property right and public selection theory； the basic justifications include the original motivation for audit， the audit objectives， public accountability， the statutory duties of auditors， the immune system and so on； the working mechanism involves the monitoring， identification， prevention， prewarning， correction and rehabilitation functions.

Key words：National Economic Security； National Audit； Theoretical Foundation； Basic justifications； Working Mechanism