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新一轮土改从哪里开始

2014-06-28郑振源

公务员文萃 2014年5期
关键词:工业用地集体土地入市

郑振源

现在土地改革的争论牵扯到三个理论问题:第一个地价是如何形成的;第二个是开发权归谁;第三个是土地增值收益的分配。

土地问题要通过市场解决

新型城镇化要达到60%、70%的水平,城镇土地肯定要增加,城市用地肯定也要增加。现在城镇化过程要严控增量、盘活存量、优化结构。

1.严控增量。怎么控制?如何判断哪个城市的增量是多少?对于商业城市、旅游城市、工业城市等不同城市类型,用地是不一样的,城市用地多少,这个城市的产业有多少,人口有多少,这些都是无法预测的。比如,富士康要从南海迁至郑州,郑州要提供千百亩土地、增加二三十万人口,而富士康什么时候搬,具体搬到哪是难以预测的。对于这些无法预测的事情,如何提前进行规划?现在政府采取用地定额、用地指标来进行控制,固定资产投资达到一定规模才批给土地,这个办法根本不可行。应通过价格来进行控制。工业用地比较粗放,其原因就是由于价格便宜,现在工业用地一亩才9万多,这是造成工业用地浪费的根本原因。未来,要通过价格进行调整,而不能再贱卖工业用地。企业自然会考虑有多少钱买多少地。

2.盘活存量。现在存量土地里可以盘活的是工业用地,如何把这些土地划出来,要靠市场。土地多了就可以进行买卖,出卖以后另外购置土地,这样土地存量才能盘活。

3.优化结构。现在是工业用地太多,住房用地不多。城市化过程中要调整结构。

近十年来,我国国有建设用地供应量的47%给了工业,而住宅只有20%多,这肯定要进行调整。调整的方式是什么?肯定不能用强制的行政办法。企业用地都是花钱购入的,强制的话行不通。在土地分配时主要还是要靠市场的力量,让企业自律。比如现在的大学城,过去占地太多,贷款无法偿还,那么可以卖地,用经济的办法,自动将多余的土地调节入市。

因此,在城市土地供给上,根本的解决办法是靠市场。所以中央提出要建立一个开放、竞争、统一、有序的土地市场。 集体土地市场交易存在障碍

1.哪些权利可以交易?我国的土地市场不是所有权的交易市场,而是使用权的交易市场。集体土地有哪些使用权可以拿出来交易?建设用地使用权和可以处置的宅基地使用权。可是这两条在十八届三中全会的决定上并没有提及。那么它拿什么来入市呢?这是一个问题。

2.集体土地入市的市场主体是谁?集体土地现在由村长说了算。以后怎么改革?集体土地入市的主体是谁,应该有规定。集体土地入市,耕地保不住,影响农业发展,农户不同意;国土部失去控制权,市场乱了,国土部也不同意;集体土地入市以后,地方的土地出让金没有了,地方财政要崩盘,银行要倒闭,地方政府也不同意。所以《决定》里写的是:“经营性建设用地可以入市”。土地制度改革研究小组的说明是,这部分就是指存量用地。这样怎么能控制得住?现在企业公司的存量用地,三、五亩,东一块、西一块,而一个项目往往要几十亩,甚至上百亩,结果必然要把乡镇企业作为农地圈起来。

公共服务用地不能入市,公益性事业的用地也不能入市。现在农村小学都在调整合并,有的小学迁到别的地方,那么腾出来的土地怎么办?这些都是问题。宅基地入市还要进行试点,至于什么时候进行,目前尚未可知。现在很多宅基地早已入市,解决的办法是要有序入市,不能乱。这些问题都需要讨论。

3.准入限制。现在有一个限制:城市用地国有化,规划圈内的集体土地不能入市,一定要征地以后才能入市。那么城市建设是否非要征地不可?前几天,北京市丰台区南苑村有一起集体建设用地入市的案例。把南苑村的地卖了用于搞建设,这个方式就很好。为什么要先征地才能卖?这一条市场准入的限制应该重新研究。

4.价格形成机制。市场培植需要有一个能够真实反映土地稀缺程度的价格,这个价格只能在竞争性的土地市场上形成。现在把集体土地入市的范围限制得那么小,就形不成竞争市场,就无法形成竞争价格,就反映不出土地稀缺的程度,所以也就无法完成市场的有效配置。

政府的作用

目前国土部需要研究在市场化配置后,他们应该干什么,不应该干什么。下一步应就这些具体问题展开社会性的大辩论,这样才能找出合适的出路。根据提出的共识再修改法律,这样新型城镇化、新型土改才能够完成。

地价问题

地价是地租的资本化,地租中有一种是区位地租。城郊农村土地的区位地租高,所以地价也高。集体土地入市以后,能够得到相应合理的地租的地价。实行了人口城镇化以后,农村人口完全转移到城市,他们就可以放弃在农村的宅基承包地,这样农村承包地的经营范围就能扩大,就能搞规模经营,降低成本,从而得到更多的收益。所以远离城市的农村居民可以适当得到受益,不光是城郊的农民,全体农民都会受益。

现在土地改革的争论牵扯到三个理论问题:第一地价是如何形成的?是由用途决定还是由地租决定的?地租如何形成,是所有权的经济体现还是投资体现?第二是开发权归谁,开发权是国家的还是土地所有者的?现在有一种说法是开发权是国家的,可是从物权法来说,开发权是从所有权里分离出来的。第三是土地增值收益的分配。对此有三种说法,一是涨价归公,比如台湾地区;二是涨价归土地所有者;三是涨价公私分配。我们要坚持开放竞争的土地市场,必须解决这三个理论问题。

(摘自《社会科学报》)

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