江苏省扶贫开发调研报告

为总结和学习东部发达省份扶贫经验，提出对落实中办发25号文件有参考价值的政策建议，4月8日-12日，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会（以下简称“专委会”）主任范小建等一行4人，赴江苏省进行了为期5天的调研。

调研基本情况

这次调研选取了苏北地区经济较为薄弱的新沂、沭阳、淮阴三个县和苏中地区的高邮市，考察了部分乡镇村，走访了一些低收入农户、合作社、贫困村互助资金社、企业，并与省、市、县、乡镇领导和村干部进行了座谈。

调研主要围绕以下三个方面展开：一是2000年以来，江苏省扶贫工作的基本思路和做法；二是落实中办发25号文件精神的情况；三是对新阶段全国扶贫开发工作的启示。

总的来看，江苏的扶贫开发工作取得了很大成绩。历届省委、省政府对经济薄弱地区和低收入群体的发展高度重视，思路非常清晰、工作十分得力、政策落实到位、措施效果明显，很多经验对于全局工作，尤其对落实中办发25号文件有很强借鉴和指导意义。

江苏省扶贫开发的主要做法和经验

2000年以来，江苏省作为6个东部省份之一，开始自主探索本省的扶贫开发道路。省委省政府连续四轮组织实施有计划、有组织、大规模的扶贫开发，取得了明显成效，有效加快了苏北地区全面小康的建设进程。江苏省在基本解决温饱的基础上，把相对贫困作为长期任务，探索了一套在新时期推动扶贫工作的新办法。

（一）探索相对扶贫标准。标准问题关系全局，特别是在基本解决温饱问题和全面建立农村最低生活保障制度之后，农村扶贫标准的制定如何适应新的形势，江苏省做出了有益的探索。

十几年来，江苏的扶贫标准经过了3次调整。2006年确定扶贫标准为1500元，略高于全国当年扶贫标准的1倍；2008年提高到2500元，大体相当于按当年汇率计算的1天1美元；2012初将农村人均纯收入4000元作为新一轮扶贫标准（其中，苏中地区自行确定为5000元，苏南地区为6000元），占当年农民纯收入的32.8%。

经过三个阶段的调整，江苏省扶贫标准的制定完成了从绝对贫困向相对贫困的转变。过去是随着全国走，国家是以恩格尔系数法和马丁法根据食物篮子和基本消费来制订扶贫标准。在全面建立农村最低生活保障制度之后，像江苏这样的沿海发达省份，制定扶贫标准需要新的思路。中央扶贫工作会议之后，根据“低保维持生存，扶贫促进发展”新的工作定位，江苏省按照农民人均纯收入30% - 50%的要求，将4000元作为2012-2015年脱贫奔小康阶段的扶贫标准，同时确定了4年脱贫411万人的减贫目标和任务。

为了确保减贫任务的完成。江苏省还考虑了一条兜底性措施，即到2015年全省的农村低保标准要全面提升到农民人均收入4000元的水平。从1500元到2500元，再到4000元，表面上看是上了三个台阶，从本质上和内涵上看是标准制定思路和方法完成了根本性的转变，说明扶贫工作从绝对贫困转向了相对贫困，也较好地实现了扶贫开发与低保两项制度的有效衔接。同时可以看出，相对扶贫标准不是一成不变的，而是一个逐步提高的过程。标准的制定，除了考虑与收入的比值之外，更重要的还要考虑相应的人口规模，以及在一定时期内完成目标任务的可能性。

（二）区域发展和到村到户相结合。江苏省新一轮扶贫开发明确的帮扶重点有三类，即低收入人口、经济薄弱村和集中连片贫困地区。低收入人口共411万人，经济薄弱村1533个，集中连片贫困地区共6个，低收入人口和经济薄弱村主要集中在苏北的22个县。

1.对低收入人口实施精准帮扶。2012年，江苏省委农工办、扶贫办、民政厅、财政厅、统计局、残联、调查总队联合对低收入人口进行摸底调查，初步确定农村人均纯收入4000元以下的人口规模为460万，包括扶贫户、低保户、五保户。通过磋商调整，最后确定低收入人口规模为411万（包括苏中5000元以下，苏南6000元以下的人口）。此后，经逐级分解，以村为单位，按收入由低到高排序，确定低收入农户名单，经村、组民主评议通过后，由村组织以村民小组为单位，张榜公示一周，无异议后报乡（镇）政府，乡镇政府组织力量进行复核检查通过后，正式确定为建档立卡调查登记对象，逐户填写《脱贫奔小康低收入农户登记表》。进行动态管理，低收入人口数据每年更新一次，由乡镇农经站和村会计这两支专业队伍负责数据更新。

在建档立卡基础上，2013年向低收入户发放《帮扶联系卡》，实施“一个农户有一个党员干部或能人大户帮扶”，实现帮扶对象、帮扶责任人和帮扶项目“三落实”，工作到村、帮扶到户、责任到人、措施到位“四到”。

2.对经济薄弱村实施结对帮扶。江苏省按照农民人均纯收入低于4000元的农户比重大于15%、农民人均纯收入低于全县平均水平、村级集体经济经营收入低于15万元等标准，筛选确定了1533个经济薄弱村。对每一个经济薄弱村明确至少有一个参与省市县“五方挂钩”的单位结对帮扶。“五方挂钩”是指党政机关、企事业单位、高校科研院所和苏南县（市、区）四方定点帮扶苏北经济薄弱县，这项制度已经坚持了近20年。帮扶的量化考核指标是实现新“八有”，即有群众拥护的“双强”班子（村“两委”班子思想素质强、科学发展能力强）；有科学合理的发展规划；有高产高效的农业设施；有特色鲜明的主导产业；有持续稳定的集体收入；有先进适用的信息网络；有健康向上的文明新风；有村容整洁的居住环境。

为了实现集体经济经营性收入的增长目标，江苏省各级财政都安排了资金，用于增加经济薄弱村的集体积累，集中连片经济薄弱地区的340个薄弱村由省级财政扶贫资金每村一次性支持60万元以形成经营性资产，其它薄弱村由各级政府调剂资金解决。endprint

3.对重点片区加快发展。中央扶贫工作会议之后，江苏省确定了6个集中连片经济薄弱地区，其中2个跨市、2个跨县，2个跨乡。2013年，省委、省政府对6个重点片区整体帮扶工作做出安排部署，省两办出台了《关于加大整体帮扶力度促进集中连片经济薄弱地区加快发展的意见》。一是加大对6个片区的财政支持力度，共安排专项资金8.89亿元，其中，安排6亿元财政资金建设关键工程项目；对片区内的340个经济薄弱村每村财政补助60万元；对片区内的低收入人口扶贫开发补助资金由每人1200元提高到1500元。二是省扶贫工作领导小组对6个片区建立联席会议制度，由省四套班子办公厅、发展改革委、水利厅分别牵头，相关市县和省级部门为成员单位，每年至少召开一次联席会议，落实年度帮扶计划，协调解决重大事项，推进实施关键工程。2013年，6个片区累计投入各类帮扶资金30.18亿元，实施项目550个。

4.区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展。江苏省一方面建档立卡努力抓好到村到户的精准扶贫，另一方面又确定了省级层面的6个重点片区。6个重点片区的工作也是按照区域发展与扶贫开发相结合的思路开展的。比如在刘老庄片区能够明显感觉到区域发展对扶贫开发的带动作用，片区发展提供了大量的就业岗位，使当地实现了充分就业。片区发展做到了有人牵头、有人谋划、有人落实，有资金、有政策对片区发展进行专门扶持。在全省45.81亿元财政扶贫资金总盘子中，切出了8.89亿用于6个片区发展，其中2.89亿直接到村。财政单列一部分资金对重点片区进行帮扶是一种特惠型的政策，体现了突出重点的思路。

案例1 刘老庄片区开发。刘老庄片区位于淮安市区西北28公里处，共包括淮阴区的5个乡镇，50个行政村（其中经济薄弱村13个，建档立卡低收入人口3.51万人，有劳动能力低收入人口2.9万人）。2013年，刘老庄被列为全省6个重点帮扶片区之一。省政府办公厅为该片区的结对帮扶单位，重点协调建成中能环光伏产业园（投资10.8亿元）、闽丰食用菌（投资2000万元）、正雄（淮安）制衣（投资5000万元）、禄隆蓝莓种植示范园（800亩）、南营村秀珍菇项目（投资500万元）、南营村草莓生产基地（100亩，投资200万元）。这批企业在刘老庄的建成投产，让当地低收入人口实现了就近就业，脱贫致富。

（三）机制创新，资源整合。江苏在推进扶贫工作当中通过机制创新分别对财政资金、信贷资金和社会资金实现了有效整合和创新使用。

1.财政专项扶贫资金使用方式创新。江苏省财政专项扶贫资金在产业扶贫、互助资金和劳动力转移培训方面都做出了创新性探索，取得了成功经验。

产业扶贫“股权到户、合作经营、奖补使用”。江苏省围绕“十二五”全面建设小康社会目标安排了4年计划和45.81亿元财政预算，其中8.89亿元用于片区，8亿元用于小额扶贫贷款贴息，2亿元用于劳动力培训，2400万元用于扶贫互助资金，26.68亿元为苏北22个县236万低收入人口脱贫奔小康奖补资金。奖补资金根据经济发展水平，按照市定、省定、片区三个档次，每人扶持资金分别是1000元、1200元、1500元，开创了扶贫资金“股权到户、合作经营、奖补使用”的模式。该项资金按低收入人口数量逐级拨付，使基层没有挤占的空间，同时实行按低收入人口预拨60%，另外40%根据考核的减贫人口实行奖补，极大提高了基层推进扶贫工作的积极性。通过合作经营和股权到户将低收入农户纳入合作组织，较好解决了其自身能力不足和规模效益低的问题。

案例2 沭阳县春江水暖养鸭专业合作社。低收入农户刘杰全家4口人，可以获得省财政“低收入人口脱贫奔小康奖补资金”4400元。按照“股权到户，收益到人，集体经营”的财政奖补使用方式，刘杰加入了沭阳县春江水暖养鸭专业合作社，专业合作社申请了沭阳县汤涧镇2011年脱贫攻坚项目，项目资金即为每个低收入人口1100元的脱贫奔小康奖补资金。奖补资金分两次使用，第一次是2010年财政直接向合作社拨付60%，即2640元，合作社承诺帮扶带动刘杰一家脱贫，脱贫方式为合作社用工优先聘用刘杰，合作社以低租金或零租金形式对刘杰进行出租经营（鸭舍等），股金分红不低于5年。到2011年，经镇人民政府入户核查，合作社和刘杰确认，刘杰获得收益12000元，其中红利422.4元，包括其他收入在内，已经脱贫。根据“脱一奖一”的原则，合作社2012年可获得脱贫奔小康奖补资金的另外40%，即1760元。合作社给刘杰出具入股凭证，并签订帮扶协议书。

扶贫互助资金“五不”政策。江苏省在开展贫困村互助资金试点中，把财政资金和群众入股资金捆绑在一起，用参股和联保的形式把社员利益联合起来。目前，已试点运营232个互助社，资金规模达到10412.3万元，入社农户2.97万户。扶贫互助资金实行“五不”政策，即不出村、不吸储、不贷款给低保户、不发放高额贷款、借款期不超过一年。

江苏省低收入人口建档立卡户分为三类：扶贫户、低保户、五保户。原则上低保户不享受扶贫政策，但如果低保户有劳动力且享受低保后仍达不到4000元标准，可帮扶就业，但不能从互助资金中借款。这种办法在某种程度上调动了低收入户的主观能动性。同时要求贷款额度不超过一万元，以便瞄准低收入户。在新沂市明甫村的调研中发现，特殊情况下可借款两万元，但是借款超过一万元的，累计不得超过互助资金总额的20%。互助资金的年度资金占用费不超过1分。

劳动力转移培训“有条件转移支付政策”。江苏省对有劳动能力的低收入人口，按照人均800元的标准提供技能培训补贴。其中600元补贴给培训学校，另外200元在低收入户拿到劳动就业部门的“职业资格证书”后，再凭证领取。2013年江苏省培训低收入人口8.35万人，基本实现了“培训一人、就业一人、脱贫一户”。这种做法避免了在中西部贫困地区经常出现的培训学校套取培训费用的现象。2.信贷资金“担保、贴息、奖励”。江苏省扶贫小额贷款在以下三个方面进行了积极探索：第一，从2004年至2007年省市财政拿出2亿元按照1：3的比例对小额扶贫贷款进行财政担保，这笔资金至今依然在发挥作用，解决了小额扶贫信贷资金的规模问题。目前，因担保资金规模有2亿多，且违约率极低，已经不再新增担保金，并放开贷款规模。第二，对农户贷款采取了按基准利率50%贴息的办法，激活了贫困农户小额贷款的需求。第三，针对小额信贷额度小，成本高，无法吸引金融机构进驻的矛盾，江苏省建立了贷款资金奖励和考核办法，回收92%以上的，超收部分留给农村合作银行（信用社）和县扶贫办按7：3分成。这种办法解决了资金的发放和回收问题，保证了资金的质量，调动了基层信用社和扶贫部门的积极性。endprint

3.社会扶贫资金“五方挂钩”。江苏省社会扶贫工作经历了从没有要求到有要求，从要求不高到高要求的转变。“五方挂钩”的做法也是由政府主导，又带有社会扶贫的性质。2013年省委、省政府要求省直机关每年不少于20万，比上年增幅不少于20%；科研院所不少于10万，也要有20%的增幅；省属国有控股企业不少于100万，中央企业参照；苏南挂钩县（市、区）每年不少于500万。2013年“五方挂钩”的资金达到了21.6亿，相当于当年财政扶贫资金预算规模的4倍，实施各类帮扶项目1526个。因此可以看出，社会扶贫资金潜力巨大。

案例3 江苏省社会扶贫“五方挂钩”。江苏省对社会扶贫“五方挂钩”有十分明确的“五个一”帮扶机制和新“八有”标准。明确要求各帮扶单位要会同乡村，全面落实经济薄弱村“一个扶贫指导员驻村，一个科技特派员挂钩，一个工商业帮扶，一个富村结对，一个主导产业带动”的“五个一”帮扶机制，加大资金、技术、项目、人才投入。组织单位党员干部与低收入农户结对，实行“一对一”帮扶。对低收入村的帮扶按照新“八有”指标进行考核。

对全国扶贫开发工作的启示和建议江苏省已经搞了三轮到村到户精准扶贫，一轮比一轮搞得认真，搞得具体。在扶贫开发中，充分发挥政府的主导作用，大胆创新，在保障低收入群体合法权益的基础上，围绕克服“等、靠、要”思想和调动基层积极性，引入市场竞争机制，充分动员社会各方面力量，其经验和做法对推动全国扶贫工作有借鉴意义。就当前而言，主要有以下几点：

（一）财政扶贫资金奖补使用。江苏省财政扶贫资金按照低收入人头拨付，根据考核情况实行奖补，并采用“股权到户，合作经营”。这种方式有效地防止了财政扶贫资金的挪用，调动了基层减贫工作积极性，使贫困户可以稳定享受到股权收益，如在此基础上再有一定的就业岗位，就能够比较好的体现政策导向，实现扶贫成效的可持续。

（二）扶贫小额贷款奖励机制。江苏省对扶贫小额贷款回收率超过92%的部分，按照7：3比例奖励农村合作银行（信用社）和县扶贫办的做法，对完善全国扶贫小额贷款机制有借鉴意义。

（三）通过量化考核调动社会扶贫资源。“五方挂钩”明确相关方面的出资规模和标准，建立“五个一”的帮扶机制和新“八有”的考核标准，形成了对社会扶贫的明确要求和考核基础，这个经验可以用于完善全国社会扶贫机制。

（四）充分发挥集体经济和合作经营的作用。江苏在精准帮扶的过程中高度重视集体经济的作用，提出1533个经济薄弱村集体经济经营性收入要达到每年15万元以上的要求（不包括村干部的工资和公益性转移支付），并且强调15万元当中要有50%使贫困户受益。在没有能够有效发挥社区组织作用的情况下，政府对准每一个农户进行帮扶的成本非常高。集体经济的发展，除了可以增加集体的凝聚力、发展力、带动力之外，如果还能够把一部分社会管理的职能很好地承担起来，可以极大地减轻政府的负担。此外，通过合作社将低收入农户组织起来进行帮扶，应是可持续精准扶贫的方向。

这十几年来，东部6省自主探索，在机制建设方面有不少创新，且行之有效，江苏省的做法就是一例。建议加强宣传交流，鼓励各地在落实中办发25号文件过程中，结合省情，大胆探索，不断创新。endprint