完善投资运行机制是黄土高原生态安全的保障

张红武

生态安全是国家生存与发展的基础，是一切国家安全的自然依托和资源保障，具有重要的战略性和基础性。水土保持是生态环境建设的主体工程，防治水土流失是实现生态安全的根本途径之一。黄土高原因其严重的水土流失、脆弱的生态环境以及落后的经济状况等，是我国生态环境的重点建设区之一。党的“十八大”报告提出：大力推进生态文明建设，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，坚持节约优先、保护优先的方针，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为全球生态安全作出贡献。这对水土保持生态建设提出了新的政策支持。

中央统战部组织的党外知识分子建言献策生态组通过近几年的研究，认为完善生态安全投资运行机制，是实现生态系统科学调控的首要条件。为给生态建设可持续发展提供政策依据，促进有利于生态建设事业发展政策的出台，保障我国的生态安全、粮食安全和能源安全，该组以黄土高原生态安全的水土保持投资情况为切入点，通过现场考察与调查，系统搜集整理有关资料，在黄河水利委员会长期实践与相关课题研究的基础上，发现目前投资政策与运行机制存在的问题，寻求建立黄土高原生态安全的水土保持投资良性运行的机制。

一、生态经济社会发展对黄土高原水土保持的需求

1.构筑我国生态安全屏障的需要。黄土高原地区是世界水土流失最严重和亚洲沙尘暴发生发展的主要区域，也是我国生态脆弱区分布面积最大、脆弱生态类型最多、生态脆弱性表现最明显的地区，又因其毗邻京津政治文化中心、包含汾渭中华文明经济带等区域，其水土保持生态建设对国家的生态安全至关重要。因此，需要将其纳入国家重点建设规划，作为重点生态治理区加大国家投资力度，以构筑我国生态安全的重要屏障。

2.满足黄土高原特殊的生态环境的需要。黄土高原地区水蚀、重力侵蚀、风蚀、冻蚀的相互交融，雨洪及干旱灾害频发，造成其生态功能急剧衰退。一旦治理投资措施不能持续，治理效果就难以显现。加之黄土高原地区的水土流失治理一直是按照“先易后难”的方式进行的，水土保持工作难度将会越来越大。且随着城镇化、工业化进程的加快，开发建设强度的加大，使水土流失治理与生态建设将面临着更大的压力。黄土高原特殊的自然地理环境也要求未来持续稳定加大该区域的水土保持生态建设的投资。

3.确保黄河长治久安与防洪安澜的需要。严重的水土流失使大量泥沙进入黄河后淤积河床，黄河下游成为著名的“地上悬河”，上游宁蒙河段也出现了河情恶化的严重局面，使黄河治理开发与管理的措施变得更加复杂和难以奏效，又给黄土高原带来严重的生态环境问题。未来如不能进一步减少黄土高原地区的水土流失，黄河下游及宁蒙河段“地上悬河”的局面将可能进一步恶化。因此，黄土高原的水土保持生态建设投资是确保黄河长治久安与防洪安澜的需要。

4.区域经济发展的迫切需求。随着经济社会的发展，区域生产、生活用水大量增加，黄土高原地区工农业发展需要大量的水资源，天津、河北等华北地区对黄河流域水资源也提出了更高的要求，要积极发挥黄土高原水土保持在改善流域水资源利用条件方面的重要作用。同时社会生产力的不断发展，在采矿、基础设施建设、城镇扩展等方面易加剧生态环境的恶化，需要通过工程措施阻止恶性循环趋势。

5.协调能源产业开发与水土保持生态建设的需要。黄土高原地区是我国矿产资源的富集区，尤其是煤炭、石油、天然气等能源资源十分丰富，在资源富集区的山西、内蒙古、陕西、宁夏、甘肃等地，是“十二五”期间国家重点建设的重要能源、战略资源接续地和产业集聚区，对于保障国家能源安全具有举足轻重的作用。协调区域资源产业开发及其所带来的水土流失治理投资，就成为新时期黄土高原地区水土保持工作面临的新任务。

二、水土保持投资及运行机制目前存在的问题

1.建设需求与投入不足之间的矛盾突出。投资规模偏小是黄土高原水土流失治理与生态建设缓慢的重要原因，与国际组织黄土高原援助项目每平方公里40万～60万元投资相比，国内项目投资标准则相差甚远。即使在“十一五”期间国家水土保持投入达到历史最高水平，但最高年份的投入还不到当年GDP的万分之一。并且这些资金多是通过项目的方式进行的，大部分缺乏长期稳定的专项经费支持而面临困难。投资标准低，使得项目设计标准偏低，变更设计方案频繁，影响了治理的质量与进度。尤其在亟待治理的区域，环境条件越来越差，治理难度越来越大，建设需求与投入不足之间的矛盾突出。

2.水土保持生态补偿机制等经济手段尚未建立。水土保持投入高、周期长、见效慢、经济效益低的问题凸现，依靠水土保持经济收益来调动农民参与公共生态环境建设的作用日益减弱。同时水土保持补偿标准较低，现行标准仍未达到治理设施运行成本的50%，不足以刺激不同群体主动防治水土流失。国内对水土保持补偿的相关规定缺乏实施细则，在执行过程中常会产生争议。各地的补偿机制尚不明确，阻碍了生态补偿机制的建立。

3.投资政策缺乏持续性、连续性。我们在《黄土高原沟道坝系相对稳定原理与工程规划研究》一书中曾经指出，黄土高原地区水土流失治理需要采取科学的沟道坝系布局，而这种布局又必须依靠长期、稳定的水土保持投入机制和投资渠道。现状条件下投资持续性、连续性差，主要是中央投资来源中财政经费及基建经费投资是根据当时的经费状况决定的，当财政状况不好或其他政策变化时，即会导致减少投资或者取消投资。调查表明，黄河水土保持生态工程未能按照原来的规划继续实施，黄土高原淤地坝建设的进度也不如预期；据反映，在2012年国家财政状况较好时，临近年终又突然增加了15亿元的国家水土保持重点建设工程经费；又如世行贷款项目因种种原因再未申请开展。

4.资产经营体制不完善。黄土高原水土保持生态建设投资中重工程项目建设、轻后期维修管护的现象较为突出。坡改梯由于一般由农民耕种，因此其维护管理能够得到保证。对于在沟道工程中起主导作用的淤地坝特别是骨干坝则缺乏维修管护经费，一些效益较好的淤地坝后期管护资金能够得到保障，但大量的效益不好、财政困难地区的后期维修管护经费难以得到保障，多数地区又没有建立起良性的水土保持资产管理经营体制，致使这些地区淤地坝管理运行及效益的发挥效果大打折扣。endprint

5.投资激励机制尚未建立。目前我国水土保持的投资中行政命令手段还占很大的比重，经济激励手段不足。行政命令手段在解决水土流失问题时可以在短期内取得明显效果，但不会促使治理成本低的群体超量治理。一方面，水土流失治理补偿标准较低，不足以刺激不同群体主动防治水土流失，同时水土流失防治费的征收标准较低，占生产成本的比例小，限制了水土流失治理补偿制度的经济激励效果。另一方面，缺乏激励利益相关者合作的机制，难以变成利益相关者的有效行为，当水土流失治理不与地方经济增长和增加财政收入相冲突时会得到地方政策的支持，否则，地方政府通常将经济增长放在优先地位。

6.投资协调机制须加以完善。由于过去一直把水土保持生态建设定义为公益性投资，因而社会投资者很少，中央投资成了最大投入者。近几年来，不少地方政府也加大了水土保持投资力度，如山西、陕西等省区有计划地从省级财政列出专项开展水土保持治理投资。但多数省区的投资仅仅是针对中央项目要求的配套资金，因黄土高原地区属国家级贫困县集中地区，地方财政基础薄弱，这些配套资金往往不到位，因而依靠地方政府和群众进行水土流失治理比较困难。

由于没有明确地对中央政府、地方政府和其他投资主体在水土保持投资中分工的说明，导致水土保持投资存在不同程度的缺位现象。此外，我国水土保持管理体系属于分散管理，缺乏统一协调机构，水土保持的决策职能被各部委分割，受行业、部门各自利益的制约，难以形成统一的投资管理政策，部分地方存在一定程度的投资分散、重复投资、投资效率低以及综合效果不理想等问题。流域管理机构在水土保持生态建设管理中具有不可替代的作用，我们2007年在全国“两会”上曾提出“关于加强黄河流域机构水土保持统一管理职能的建议”的提案，但至今落实情况不理想。

7.投资监管须进一步加强。黄土高原水土保持生态建设投资所产生的经济效益比其他区域要差，地方政府对水土保持工作相对重视不足。对水土保持工程投资的效果和工程完成移交后的运行的监管还存在不足，缺乏对投资完成后水土保持设施管护的长效运行和投资效果反馈的关注和监管。同时，应进一步加强水土保持投资的监督管理，不断提高专项资金使用效率，实现水土保持工作的自我修正和良性发展。

三、良性运行机制探讨

根据黄河水利委员会水土保持局的研究和实践，可从以下几方面建立水土保持良性运行机制。

1.投资管理协调体制。水土保持生态建设投资涉及农、林、水等多个部门，资金的使用多口投放，各有各的计划、任务、资金投放标准、使用办法等，常出现“撒胡椒面”、“重复治理”等现象，降低了综合治理的整体性、资金使用效率与投资效益，故需要建立统筹协调的投资管理体制，尤其需要建立国务院下属的专门或相关各部委联席的全国水土保持生态建设委员会，协调水土保持与生态建设等综合防治工作，使各路资金形成合力，提高资金的投资效益。

2.投资监督、约束机制。进一步完善《水土保持法》，明确监督职责、监督执法、监督手段、监督程序等内容，强化法律法规的约束和监管。强化流域管理机构的监督管理职能，并通过社会参与、项目听证、责任追究等约束机制，建立专项资金账户，严格经费预算审批、使用与监督，建立长效的投资监督与约束机制。

3.市场激励机制。《水土保持法》缺乏有效吸引社会投资的具体政策与法规，难以调动各方面的力量治理水土流失。有必要以政府资金为引子，注重经济激励手段，发挥市场机制的作用，通过政策引导和利益驱动等措施，形成政府、企业和个人多方主体共同参与投资水土保持生态建设的新格局。

4.融资机制。积极利用金融、信贷、保险等多种形式，通过资本市场、金融市场、外资市场，明确投资治理者的合法权益，拓宽黄土高原水土保持生态建设投融资渠道，吸引各类民间和社会资本参与黄土高原水土保持生态建设投资。

5.补偿机制。积极尝试国家转移支付、发达地区、工业地区、工业企业等生态价值补偿等多种途径，建立完善的生态补偿机制。除了直接的资金补偿外，应积极探索政策补偿、产业补偿、工程补偿、就业补偿、生态移民、实物补偿、智力补偿等多种补偿形式。

四、建立水土保持与生态治理投资运行机制的建议

1.必须形成长效稳定的中央投资机制。黄土高原地区需要治理的面积广、地形复杂、治理难度高、资金需求量大，建议国家设立黄土高原水土保持与生态治理特区，给予特殊的政策优惠和投资倾斜，依据GDP的增长比例逐年递增，加大对该区域的水土保持生态建设的专项经费投入，应纳入国家重点建设计划，并长期稳定下来。发挥政府在水土保持生态建设中的主导作用，发挥公共财政的保障作用，形成政府社会协同开展水土保持生态建设的合力，以保证其获得稳定的资金支持。

2.引导地方政府增加水土保持投资。黄土高原地处老、少、边、穷地区，经济发展普遍较为落后，水土保持生态建设投资配套较难。因此，针对黄土高原的特殊性应调整该区域地方政府配套比例，加大对该区域水土保持生态建设扶持，将生态建设与产业发展挂钩，弱化GDP考核，强化该区域生态考核，引导政府加大水土保持投资力度。

3.积极构建多元化投资体系。黄土高原地区的水土保持生态建设难度高，投资缺口大，应深化产权制度改革，制定优惠的投资政策，通过市场机制和利益驱动，吸引和调动社会各主体参与水土保持生态建设投资的积极性，形成国家、地方、企业、个人以及外资外援等多元化的治理投资机制。

对水土保持生态建设的成果推行产权确认与发证制度，明晰产权，搞活使用权，明确投资者的合法权益，激励企业、个人、社会组织、外资机构等多元化社会主体参与水土保持投资。

4.建立和完善水土保持生态建设投资补偿机制。根据水土保持生态系统服务价值、建设和保护成本、发展机会成本，在流域上下游等区域间公平承担水土流失预防和治理责任，综合运用行政和市场机制，调节水土保持生态建设和相关各方之间的利益关系，建立水土保持生态效益补偿机制，公平享受水土保持生态建设效益。建立和完善水电、水利、采矿等企业的环境恢复治理责任机制，从资源开发的相应收益中，拿出资金用于企业所在地环境的恢复治理，防治水土流失。

5.创新水土保持投融资模式。针对黄土高原水土保持生态建设面临的资金缺口与投资约束，可通过碳交易、金融、信贷、保险等渠道，积极利用碳汇市场、资本市场、金融市场、外资市场，发行生态彩票、生态基金、生态债券、生态股票等多种形式的金融衍生工具，创新水土保持生态建设投融资模式，吸引各类民间和社会资本参与黄土高原水土保持生态建设。

6.健全长效投资监管机制。水土保持与生态建设涉及多个行业和部门，必须加强《水土保持法》与相关部门和行业法律法规之间的协调与配合作用，强化水土保持与生态建设投资的法律监管和约束。完善水土保持投资资产运营管理，建立专项资金账户，严格经费预算审批、使用与监督，建立严格的资金管理与使用机制。黄河水利委员会作为流域管理机构，在水土保持生态建设监督管理中具有重要地位，尤其在水土保持规划、跨行政区域综合防治等工作中具有不可替代的作用，应强化流域管理机构的监督管理职能，建立完善长效的投资监督机制。■ （该文作者为清华大学教授，中央统战部党外知识分子建言献策生态组联络人）endprint