经济责任审计在国家治理中的作用

黄拥华

一、国家治理的含义及其与经济责任审计的关系

所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。治理的实质就是为满足和协调各方面的利益，运用某种权威维持特定的社会秩序，谋求利益受众的最大化，最大限度的增进公共利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。

刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上发表了题为《国家审计与国家治理》的讲话，提出了审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。笔者认为，需要对国家治理的相关理念进行充分认识，并以之确定国家审计的工作目标，即把维护人民群众的根本利益作为审计监督的根本目的，推进依法行政，维护社会公平正义，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，有效发挥审计“免疫系统”功能。国家审计是国家治理的内在需求，是国家治理的一项重要制度安排，为国家治理提供有效服务，发挥不可替代的作用。

经济责任审计作为国家审计的重要组成部分，接受国家干部管理部门的委托，依据相关的法律法规，对党政主要领导干部和国有企业的领导人在其职责范围内所履行的经济责任情况进行相关审计，以监督和评价党政领导干部和国有企业领导人履行经济责任的行为。党政机关领导干部和国有企业领导人是国家意志和国家政策的贯彻者、法律法规的执行者，他们履职情况直接影响到党和政府的形象，影响到一个地区或企业发展的速度以及人民群众生活水平的提高。审计人员依据法律法规评判被审计单位财政财务收支的正确性、合法性、效益性，并以此界定被审计单位领导人的经济责任。经济责任审计是国家审计机关依法运用权力监督制约权力的重要方式，随着民主政治的发展和进步，在国家治理体系中扮演着越来越重要的角色。经济责任审计通过对党政领导干部及国有企业领导人的经济责任履行情况进行监督，判断领导干部是否正确的履行其经济职责，全面真实评价领导干部的经济责任和工作成果，有效的监督公共权力的运行情况，同时能预防和治理腐败、促进领导干部廉洁自律及树立正确的政绩观，推动建立完善问责机制，从而提高政府执政能力，推动国家治理的创新。

国家治理与审计工作相互依存，不可分割。国家治理是审计工作的最终目标，审计工作是实现国家治理的手段之一。审计工作的开展要以推动国家治理为落脚点，国家实现善治也需要有效运用审计手段，监督和制约权力运行。因此，经济责任审计的产生是国家治理的需要。审计人员要深刻理解和把握经济责任审计的职责和任务，转变观念，突破固有思维模式，努力培养战略思维、辩证思维和创新思维，切实转变单一的查账、单一的关注财政财务收支的审计方式和思维习惯，善于在解剖“麻雀”中归纳和分析带有普遍性、规律性和倾向性的问题，提出标本兼治的审计建议，在更大范围、更高层次和更宽领域发挥经济责任审计的作用，更好地服务于国家治理。

二、经济责任审计在国家治理中的作用

经济责任审计在国家治理中的作用主要体现在以下三个方面：

第一、明确审计在国家治理中的地位，充分发挥审计对权力制约监督的作用。

党的十七大报告指出，完善制约和监督机制，保证人民赋予的权利始终用来为人民谋取利益。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又协调的权力结构和运行机制。无论从国家治理的角度，还是从国家审计的角度，经济责任审计都是我国国家审计参与国家治理的最佳切入点。开展领导经济责任审计，既是完善国家民主政治制度，实现对权力的有效监督和制约，保证权力正常运行的需要，也是发挥审计在国家治理中作用的必然要求。

开展经济责任审计最主要的目的就是预防和治理腐败，促进领导干部廉洁勤政。党风廉政建设和反腐败斗争是当前党和国家的一项重要工作，经济责任审计对领导干部权力进行监督和制约，减少甚至杜绝权力被滥用的现象，通过发现和披露违规、违法问题，对领导干部权力运行形成制约，减少权力的滥用，鼓励和促进政府持续而有效的进行治理。

第二，经济责任审计为各级政府考察和使用干部提供依据。

国家治理是通过人实现的，只有更加有效地调动有关责任人的积极性，促进有关责任人贯彻落实国家方针政策、严格执行财经法规、科学进行决策管理、有效进行履职尽责，才能实现良好的国家治理。经济责任审计不仅是国家审计的一项重要内容，也是监督领导干部经济活动，加强领导干部监督管理，促进领导干部依法行政、科学决策和廉洁自律的重要手段，是审计监督与干部监督的有机结合。经济责任审计通过对领导干部权力运行进行监督和制约，明确领导干部在任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，客观公正的评价领导干部在管理职责范围内的经济活动业绩和责任。

领导干部作为政府部门的主要负责人，其个人的管理水平在很大程度上制约着政府管理的水平与效果，政府的一切行为均可以归责于政府部门的领导人。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》明文规定，经济责任审计结果报告应当归入被审计领导干部本人档案；有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。因此，经济责任审计通过对领导人经济责任履行情况的审计，可以提高政府领导干部队伍的管理水平，为各级党委、政府选拔任用领导干部提供重要依据，更好地服务于国家治理。

第三，经济责任审计作为公民有序政治参与的一种途径，构建与完善国家治理沟通机制及参与机制。

透明政府是建设法治政府的基本前提，是实现国家治理的重要一环，是保障公民及时有效地行使监督权的必由之路。国家审计是国家唯一专门进行经济监督的国家机关，依据宪法所赋予的权力，专业的评判模式、独立的主体资格对利用和管理国有资产及社会公共资金的相关主体行为进行监督。在经济责任审计项目开始前及实施过程中，通过公告的形式告知社会公众审计项目安排，接收社会公众对于经济责任审计项目所反映、举报的相关线索，并接受社会公众对于审计机关审计行为的实时监督。在经济责任审计项目结束后，审计机关通过向社会公布审计结果公告制度，向社会公众提供领导干部任期内的财务和绩效信息真实合规性的报告，从而使得社会公众能够通过审计信息的获取了解政府的各项工作的开展情况，并通过提出建议、质疑结果等方式参与政府公共事务决策和管理。endprint

审计的公开透明，不仅提升了审计权威和政府的公信力，更重要的是对推动公民知情权和参与国家治理起到了难以估量的作用。伴随着民主法治建设的推进，国家审计机关逐步完善了审计结果公告和审计信息发布制度。通过审计结果公告和审计机关与媒体的合作，不仅促进了审计整改和落实责任，增强被审计单位的责任和绩效意识，更重要的是，还推动了政府的行政公开和透明，推动民众在国家治理中的知情权和参与权的落实，为民众了解政府职责履行情况、参与国家治理提供了重要条件。

三、如何进一步加强经济责任审计工作，使其更加有效地为国家治理服务

第一，重点加强和完善经济责任审计评价体系。客观、全面评价领导干部的履职情况，是领导干部经济责任审计的核心内容，更是服务国家治理的重要基础，因此需要完善、创新经济责任审计评价体系。笔者认为，可以从三个方面去评价党政领导干部和国有企业领导人：一是评价经济指标完成情况。二是评价公共资产、公共资金、公共资源管理情况。主要检查党政领导干部和国有企业领导人在履职期间对国有资产、财政资金、企业资金的管理情况，财经制度的执行情况，内控制度的建立和执行情况，以及政府债务和国有企业资产、负债、损益情况。三是评价党政领导干部和企业领导人违反财经纪律的情况，对审计查出的问题，进行梳理分类，按照职责界定责任。

第二，建立经济责任审计准则体系。经济责任审计虽有着其特定的目的和功能，但在由国家审计机关具体来实施时，往往受到审计人员固有的审计经验、方法的影响，难以做到与审计目的完全契合。当前，我国经济责任审计还缺乏专业的审计队伍，导致在执行经济责任审计时，审计的随意性比较明显，难以保证经济责任审计的质量，从而蕴藏着较高的审计风险。特定审计行为需要有特定审计准则来规范，因此，应结合经济责任审计在国家治理中的功能，尽快建立经济责任审计准则体系，以此来指导经济责任审计实务、保障审计质量，以切实控制审计风险。

第三，注重整改结果重视审计成果利用。有效发挥预警功能，是“免疫系统”最为关键的一道防线。搞好审计结果运用，是经济责任审计的最终目的，也是经济责任审计工作效果的最终体现。可以说，审计结果能否在干部监督、管理方面充分应用，决定着经济责任审计工作的生命力。经济责任审计不能只查病不治病，也不能只出药方不看疗效。注重审计结果整改落实情况实际就是看疗效的过程。审计整改落实情况应当作为衡量审计工作质量优劣的重要标志加以重视，审计要加大整改力度，充分发挥经济责任审计联席会的作用，加强与纪委、监察机关建立联动机制、加强与人大机关、社会公众、新闻媒体等部门的协调配合，提高审计的影响力，充分发挥审计的监督和服务作用，真正做到依据审计结果进行责任追究，依靠审计结果整改达到良性治理。

（作者单位：九江县审计局）endprint