新阶段政府购买公共服务的几个问题

文/迟福林

中国（海南）改革发展研究院执行院长

进入发展型新阶段，政府购买公共服务的主要特点是公共服务的契约化、社会化、市场化，目的是实现公共服务公开化、公正化和效益最大化。我国自2003年开始推行政府购买公共服务，十年来在取得重要进展的同时，也面临一些突出的矛盾问题。我们认为，一是政府购买公共服务的方向选择是正确的；二是政府购买公共服务的范围有限，离实际需求尚有明显差距；三是政府购买公共服务的体制机制改革还不到位，在有些方面尚未破题。

一、新阶段政府购买公共服务的背景发生了哪些变化？

与10年前相比，今后5-10年政府购买公共服务的背景趋势、突出矛盾、内涵外延正在发生着深刻的变化。

（一）政府购买公共服务的背景、趋势的变化

——消费结构升级。生存型消费需求减少，发展性消费需求明显增多。物质性消费需求减少，服务型消费需求明显增多。

——人口城镇化基本格局的形成。目前，我国规模城镇化率为53%，人口城镇化率仅为35%。估计到2020年，人口城镇化率将达到50%左右，中小城镇公共服务的需求将明显增大。

——服务业主导格局的形成。估计未来1-2年，服务业发展的比重将达到50%以上，到2020年有可能达到60%。

这些变化的重要标志，就是公共需求全面快速增长，公共服务供给压力显著加大。在这个特定背景下，政府购买公共服务的空间巨大、潜力巨大。

（二）政府购买公共服务面临的突出矛盾

总体上看，改革开放之初私人产品的严重短缺已成为历史，公共产品的需求全面快速增长，教育、医疗、养老、就业、公共安全、基本住房、资源环境等公共产品短缺开始成为全社会的突出矛盾。适应这个大趋势，基本满足全社会对基本公共产品的需求成为政府购买公共服务的重大战略任务。

——健康消费。2013年我国卫生总费用占GDP的比重已达5.1%，但仍低于低收入国家的平均比重（6.2%），2016年，这个比重有望提高到6.5%左右；2020年，有望提高到8%左右。

——教育消费。2012年我国国家财政性教育经费支出占4.28%，2016年财政性教育经费支出将达到4.5%，2020年财政性教育经费支出可能达到5%左右。

——养老消费。养老基金占GDP的比例最高的是挪威，为83%左右，日本是25%，美国是15%，而我国目前只占到2%。随着人口老龄化的加快，2016年，养老基金占GDP的比例将达到3%左右；2020年，估计这一比例至少要达到5%以上。

（三）政府购买公共服务的范围逐步扩大

——适应全社会公共需求变化的大趋势。政府购买公共服务的目的是适应全社会公共服务的需求，以寻求解决新阶段公共产品短缺、公共服务不到位的突出矛盾。

——扩大政府购买公共服务的范围。政府自身的后勤服务很重要，但更重要的是全社会公共产品和公共服务的供给。

——政府购买公共服务的制度创新。适应公共需求变化的大趋势，需要在加快改革创新中形成规范化的政府购买公共服务的体制机制安排。

二、要不要把公共资源配置的社会化、市场化改革作为政府购买公共服务体制机制建设的重点？

2012年我国政府采购规模占全国财政支出的比重为11.1%，其中服务类仅占12%。而欧美发达国家政府采购规模占财政收入的比例为30%到40%，服务类采购占采购规模的50%以上。适应我国经济社会转型发展的大趋势，着眼于2020年基本公共服务均等化总体目标的实现，推行政府购买公共服务，需要从形成公共资源配置的社会化、市场化的制度安排入手，加快公共服务体制创新，形成公共服务领域开放竞争的新格局。如果到2020年公共资源配置社会化、市场化相关制度安排到位的话，政府采购规模占GDP应达到15%至20%，服务类采购占政府采购的比例应当30%至40%左右。

（一）全面放开公共资源市场。以医疗消费为例，麦肯锡的报告显示，未来10年，中国将成为增长最快、规模最大的医疗市场，预计到2020年我国医疗卫生市场总规模将突破1万亿美元。保守估计，至2020年，整个健康产业的潜力将达10万亿元左右。问题在于，能不能在医疗市场放开价格，引入多元化的竞争主体，来激活这个大市场。未来3-5年，把培育公共资源市场作为发展政府购买服务的重要任务，在公共资源领域放开市场、引入竞争。我们考虑：适应改善民生、满足多元化的公共需求，全面放开教育、医疗、养老、文化等领域的公共资源市场。与城镇化进程相适应，全面放开市政工程类、尤其是中小城镇的公共资源市场。与简政放权和建设低成本政府相适应，全面放开公车等行政机关类公共资源市场。

（二）将政府购买公共服务纳入政府采购的范围。当前，公共服务仍然没有被正式纳入政府采购法及其实施细则的采购范围，致使政府购买公共服务难以规范化。适应全社会公共需求的大趋势，应尽快明确将养老服务、残疾人服务、教育服务、公共卫生服务、城市规划与环境评估等服务纳入政府采购范围。

（三） 加快形成政府向社会组织购买服务的制度安排。实践证明，发挥社会组织作用更有利于确保公共服务供给的公益性和专业性。当前，我国公益性社会组织参与的比例并不高。

——发展公益性社会组织。公共资源配置向社会组织放开，把社会组织作为政府购买公共服务的重要承接主体。

——实现公平竞争机制。凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会组织购买。

——出台政府购买公共服务清单。抓紧形成向社会组织放开的公共资源领域的清单目录，为社会组织在承接政府公共服务职能提供制度依据。

（四）建立法治化的公共服务监管体制。政府购买公共服务需要有效、强有力的政府监管。

——制定公共服务标准、购买方式及实施细则。将政府购买公共服务纳入政府采购法，使之规范化、制度化。

——建议尽快出台一部公共资源监管法。明确界定公共资源社会化、市场化配置的范围和监管程序，形成政府购买公共服务的委托主体和委托对象之外独立性、专业性的外部监督机制，加强社会公众监督和媒体监督，强化监管的有效性。

——建立公开透明的公共服务购买流程。规范招投标、询价、委托等不同方式的操作流程，以保证各类承接主体的公平竞争。

三、关键在于是否以公益性为目标加快事业单位与社会组织改革？

我国进入公共产品短缺时代，政府购买服务不仅是一个扩大范围的问题，更重要的是整体优化公共资源配置。事业单位与社会组织是我国公共服务供给的主体。加快推进事业单位与社会组织改革，是发展政府购买服务的关键所在。

（一）尽快打破事业单位在公共服务领域的行政垄断。从改革实践看，政府自己办事业单位、自己又作为监管主体，这是公共服务既难以实现公平、又难以提高效率的体制性根源。因此，要把形成公共服务多元供给主体、多元竞争主体作为新阶段发展和完善政府购买公共服务的重要任务。

（二）以公益性为目标加快事业单位去行政化的改革进程。事业单位分类改革只有着眼于形成政事分开、管办分离的新机制，建立完善的事业单位法人治理结构，才能使政府从公共服务直接供给者中超脱出来，成为有效的监管者。我们考虑，明确事业单位出资人，以独立承担民事法律责任为目标，加快建立独立的事业法人财产制度，使事业单位真正转变为独立的事业法人和公共服务主体。尽快取消事业单位行政级别，真正把事业单位改造成为法定机构。加快公共服务立法，以明确法定事业单位角色定位为重点，制定公共服务机构的资格、设立、变更等法律程序，为事业单位改革提供法律依据。

（三）加快以公共服务为中心的政府转型与改革

——要在新阶段财税体制改革中，建立以公共服务为导向的中央与地方财税体制；并把推动地方政府作为公共服务主体的角色作为下一步行政体制改革的重大任务。

——创新公共服务体制，关键在于政府应成为公共服务“游戏规则”制定的主体和市场监管的主体，在强化政府公共服务最终责任的前提下，充分发挥市场在公共资源配置中的决定性作用。

——加快形成公共资源配置社会化、市场化的政策体制安排，形成由事业单位、社会组织、企业单位公平竞争提供公共服务的新格局。

▲ 《禾木春色》 吴毅飚摄影