推广政府购买公共服务要统筹处理好几个关系

文/黄文平

中国机构编制管理研究会会长

近年来，一些地方立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极的探索，涉及社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等多个领域，取得了良好的社会效益。党中央、国务院高度重视服务型政府建设。党的十八大强调要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务的方式。2013年9月26日，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制。到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。党的十八届三中全会对全面深化改革做出了部署，提出要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。大力推广政府购买公共服务是贯彻落实三中全会精神，推进全面深化改革的重要工作，也是研究国家治理体系和治理能力现代化中的一项重要课题，对转变政府职能具有重要意义。

《指导意见》中指出了政府向社会力量购买服务的方向和总体要求，对“买什么”、“谁来买”、“向谁买”、“怎么买”、“买得值”五个关键问题都有明确规定。在具体的实践中，还要注意处理好几个关系。

一是“应该买”与“可以买”、“何时买”的关系。确定哪些服务应纳入购买的范围，要对政府与市场、社会的边界进行尽量清晰的界定，明确政府职责和政府间的事权划分，这些都是改革的基础工作，要从有利于转变政府职能，有利于提高服务质量水平，有利于降低服务成本的原则来确定政府购买服务范围。公共服务的内涵要倾听群众呼声，反映群众意愿，根据经济和社会发展变化及时调整购买范围。哪些服务“可以买”，既要考虑到经济上可行，确保购买成本低于政府直接组织提供的成本；又要考虑技术上可行，确保正确的监管与适当的评价。确定“何时买”，要强调因地制宜，充分考虑各地的不同发展水平和条件，综合考虑相关改革的协调和政策衔接。

二是有效竞争和培育市场的关系。政府购买服务的目的是创新政府服务方式，引入市场和社会机制，通过这两个机制优势改善公共服务的绩效。一方面要充分发挥市场机制在配置资源中的决定性作用，按照公开、公平、公正原则，鼓励竞争择优，着力建立各类市场主体充分竞争、优胜劣汰的交易机制，改善环境，完善规则，实现公共服务的有效供给和公共资源的有效配置。另一方面，坚持政府购买与培育扶持并重，积极培育壮大各类服务的市场主体，逐步使企业、社会组织和其他机构成为提供公共服务的重要力量。

三是承接主体之间的关系。2012年国务院将建立健全向社会组织购买服务制度作为重点改革任务。《指导意见》将政府购买服务的承接主体由“社会组织”扩大到“社会力量”，大量依法成立的企业、机构纳入了承接主体范围。十八届三中全会《决定》提出，加快事业单位分类改革，加大政府购买服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，并要求推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。从决策过程看，这是一个思想认识逐步深化、改革力度逐步加大、承接主体范围不断扩大的过程。处理好承接主体之间的关系，需要明确治理理念，将社会力量置于重要的合作伙伴位置，消除政策性的障碍，进一步扩大公共服务承接主体范围。

四是购买主体、行业管理与监管部门的关系。应明确购买部门、单位的责任主体地位，明确需求标准、定价机制，建立规范化的服务标准体系；应明确部门支出责任，将预算绩效管理理念贯穿于政府购买服务预算资金管理的全过程；应探索建立综合性评价机制，确保购买服务行为规范。

此外，从其他国家的经验看，政府购买公共服务是一项系统复杂的工程，主要有两方面原因：一是公共服务缺乏市场指标，难以度量；二是社会力量服务个性化强，服务效果难以统一测评。在这种背景下，法律制度框架设计就很重要了。目前，开展购买服务的国家都在国家层面有相关的立法，而且由于公共服务的提供主体是地方政府，绝大多数国家还有相关的地方立法。中国政府购买公共服务仍处于起步阶段，应适应改革形势的需要，逐步完善2003年施行的《中华人民共和国政府采购法》，出台相关的立法和实施细则，规范购买服务的环节，确保政府购买服务目的实现。