三管齐下突破政府购买公共服务的瓶颈

文/高小平

三管齐下突破政府购买公共服务的瓶颈

文/高小平

中国行政管理学会执行副会长兼秘书长

新一届国务院提出，要加快推进政府向社会力量购买公共服务，解决公共服务产品短缺问题，形成公共服务发展新机制。凡适合市场主体、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会承担。开辟购买公共服务之路，有助于实现四个转变。第一，实现公共服务资源配置方式的转变。从主体单一、大包大揽转向多元主体、合理分担，从条块分割、各自为政转向统筹兼顾、分工精细。这种资源配置方式，可以降低管理成本，提高公共资源的使用效率。第二，加快政府职能转变。通过政府购买公共服务，将一部分政府职能向外转移，开辟除行政审批制度之外的转变政府职能、简政放权、建设服务型政府的新路径。第三，推动经济发展方式转变。通过增加公共服务性消费，拓宽刺激经济、启动内需的渠道，找到改善和加强政府宏观调控、弥补市场失灵、防止政府失灵的新手段。第四，推动社会治理体系和能力的现代化。通过推动社会组织发育和成长，加快形成政府服务社会组织、社会组织服务社会成员的治理格局，推进国家治理体系和治理能力现代化。

目前，我国实施公共服务市场化、社会化、制度化改革仍处于起步阶段，从认识到行动、从经验到理论、从政策到法规都存在着准备不足的问题，在机制、制度、资金、人才等方面也都有不少制约。尽管十二五规划、十八大报告和十八届三中全会《决定》中均提出了明确要求，国务院常务会议做出了决定，国务院办公厅和财政部都印发了文件，但是要真正全面实施政府向社会力量购买公共服务，还要做很多工作，才能突破瓶颈。我认为，当前需要“三管齐下”，促进政府购买公共服务快速健康发展。

一是以市场化为导向，把政府购买公共服务与转变职能、简政放权更加紧密地结合起来。李克强总理一再强调，转变职能要“放”和“管”两个轮子一起转。政府购买公共服务体现了政府管理职能的改变和服务职能的增强，是“做减法”与“做加法”并举。从简政放权的角度看，政府购买公共服务要充分引入市场竞争机制，在运作方式、资金来源、服务提供主体等多方面走市场化路子，以便提供更多的公共产品、更个性化和多样化的公共服务，让服务对象得到公共服务的享取权和主动权，可以在要不要接受服务、接受什么服务、接受哪个供给者提供的服务之间进行选择。而公共服务在市场化和被购买的过程中，可以扩大市场的份额和范围，实现公共服务质量的提升。2013年中国社科院法治蓝皮书认为，八成政府采购价高于市场平均价。这说明政府采购存在着市场化不足的问题。随着包括行政审批制度改革在内的各项行政体制改革的深化，政府与市场的边界将越来越清晰，政府购买公共服务的范围将逐步扩大，这将带动整个政府采购体系的发展和完善，反过来又形成对政府自身改革的“倒逼”机制，使行政体制改革获得新的动力。

二是以社会化为基础，把政府购买服务与社会治理体系创新结合起来。将一部分公共服务的提供主体由政府转为民间后，政府和社会组织的关系由管理与被管理变为平等的合作伙伴，双方按照购买协议享有权利并履行义务。政府根据购买协议实施管理，尊重社会组织的专业理念和价值观；社会组织根据协议提供服务，接受政府的指导和监管，提高遵纪守法的自觉性。公共服务的方式由政府直接提供转为社会直接提供，社会内在的活力就载体化了，社会治理格局就发生了深刻的变化，社会治理新机制就有可能产生。把政府购买服务当作做大做强社会组织的“杠杆”，把政府财政的钱作为“酵母”，让服务者与服务对象之间以良好的互动关系进行发酵，推进社会自我服务机制的形成，产生更大的公共服务效益。重点是做到寓培育于购买之中，将公共财政的专项资金，主要用于建立公共服务人员的职业晋升机制，用于开展公共服务人才培训，用于公共服务的督导和评估，提高公共服务队伍的专业化和职业化水平。要拓宽公共服务资金的来源渠道，由政府一家负担转为多渠道分担，可以考虑让企业和民间资金进入服务领域，完善福利彩票公益金等基金组织投入方式，允许社会组织在政府购买服务项目外设立一些自主收费项目，形成社会组织服务产品有差别、梯次性的结构，满足不同人群的公共服务需求。经费实现了多样化，将改善目前经费资金短缺的状况。此外，政府要扶持和督促社会服务组织内部管理，成立董事会或管理委员会，聘请社会知名人士、人大代表、政协委员参与管理，激励社会精英从事公益活动，引导社会服务组织完善功能，严格自律，逐步成为合格主体。

三是以制度化为保障，把政府购买公共服务与法治政府建设结合起来。以往政府在公共服务的生产和分配领域存在着一定程度的人治，导致有的公共服务具有主观随意性，缺乏严格的制度和标准规定。政府购买公共服务方式的出现，在政府与公共服务对象之间加入了市场和社会的要素，就使得资源的配置必须体现经济规律和社会规律。市场经济就是法治化的契约经济。当今社会需要公权力提供的公共服务种类日趋繁多，从限制公权力扩展、严格控制财政供养人员数量的角度，公权力服务提供模式的长远趋势也势必向制度化发展。

政府向市场和社会购买公共服务的法治意义还在于公共服务水平提升的制度化。市场经济体系中有买方市场和卖方市场，二者主要反映出因供需不均导致市场资源配置的不平衡状态。公权力主体自行提供公共服务，由于是权力主导型的供给模式，在服务质量、态度以及后续保障方面就相当于卖方市场，群众的需求处于不饱和状态，同时还会伴生性地出现监管难等问题。如果是通过购买获得的公共服务，公权力主体就只处于监管服务提供方式、质量的超脱地位，政府的工作重心就可以放到制定标准、监督评估上来，不仅可以因适度竞争以较低的财政成本向社会提供更好的公共服务，还可以有效抑制机构编制数量的增加需求，推进政府依法履行管理和服务职责的进程。

以市场化为导向，以社会化为基础，以制度化为保障，就可以把“政府调控市场，市场引导企业”，发挥市场在配置经济资源中的决定性作用这一经济治理逻辑，与“党的领导，通过依法治国，实现人民当家作主”，发挥法治在配置政治资源中的决定性作用这一政治治理逻辑，“党和政府培育、监督、服务社会组织，社会组织管理社会成员”，发挥社会组织在配置社会资源中的决定性作用这一社会治理逻辑，这几个治理逻辑统一起来，对推进国家治理体系和治理能力现代将起到重要作用。