实现审计全覆盖的初步探讨

严畅

党的十八届三中全会对今后一个时期全面深化改革作出了总体部署，作为国家治理的重要组成部分，审计日益成为国家宏观调控的重要手段。李克强总理在主持召开国务院常务会议时指出，公共资金、国有资产、国有资源是全体人民共有的财富。管好用好这些资金、资产和资源，尤其是关乎民生的低保、社保、医保资金和保障房等资源，既是人民赋予政府的重大责任，也是建设廉洁政府的基本要求。要求审计部门要依法加大力度，实现审计全覆盖。如何按照国务院的要求，逐步实现审计的全覆盖，是审计部门面临的重要课题。

一、审计全覆盖的概念和意义

实现国家审计监督全覆盖就是在审计机关职责权限范围内，所有公共资金、国有资产、国有资源管理都在审计监督下，不留监督盲区和死角，做到对审计对象的全覆盖。

我国政府审计已由单纯的财政财务收支、财经法纪审计发展到目前以真实性为基础，经济效益审计和经济责任审计并重的审计业务格局。随着改革不断深入，政府审计对象日趋多元化、复杂化。面对日益增长的审计需求，审计资源相对紧缺。监管对象上难免出现盲区和空白，但这些公共领域与人民群众利益密切相关。因此，审计全覆盖是我国政府审计全面履行职能的必然要求。

检索研究文献，并未发现其他国家有对审计全覆盖的提法和做法。在2010年修订的《中华人民共和国审计法实施条例》中指出，审计机关经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。审计全覆盖概念的提出，不仅局囿于公共财政资金，更从国有资产和国有资源等涉及国家安全的方面对审计提出了更高要求。对审计全覆盖进行探讨，具有积极的理论和现实意义。

二、审计全覆盖的现状分析

本文以审计署审计结果公告为样本，对审计全覆盖进行简要分析，以期摸清现状，分析成因，为寻求实现审计全覆盖的路径提供依据。

1.审计全覆盖情况。

从审计全覆盖的广度来看，我国政府审计对象并未实现全覆盖。通过查阅2008年至2012年预算执行和其他财政收支审计结果公告，2008年至2012年，审计署在预算执行审计中审计的中央一级预算单位分别为54、56、53、49和57个，剔除重复审计的审计对象，预算执行审计2008至2012年5年来共审计单位110个，占全部167个中央一级预算单位的65.82%。

从审计全覆盖深度来看，我国政府审计并未实现有深度的全覆盖。根据审计署绩效报告，2010至2012年，通过审计署向司法、纪检监察机关移送案件线索和事项分别为131、177和351件，年度分析结果表明审计署向司法、纪检监察机关移送的案件呈逐年上升趋势。但是从违法违纪案件的查处情况来看，审计结果公告显示，2008年至2013年，通过审计署移送并结案的违法违规案件为270件，占全部移送案件659件的40.97%。

从审计全覆盖涉及审计领域看，我国政府审计存在部分监管盲区。党的十八大报告对经济责任审计进行了专门强调，“建立健全权力运行制约和监督体系。……健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”《审计署“十二五”审计工作发展规划》也指出，在对副省级城市党政主要领导干部进行任期经济责任同步审计试点的基础上，探索省（自治区、直辖市）党政主要领导干部任期经济责任同步审计。但这项工作尚未实质性开展。

2.未实现审计全覆盖的主要原因。

一是审计资源的有限性。随着经济的发展，审计对象日趋多元化、复杂化，社会各界对政府审计的需求急剧增长，审计项目日益增多，但审计力量的增长远未跟上审计需求的脚步。如在省以下的审计机关，经济责任等专项审计任务十分繁重。有的地方审计机关在经济责任审计中，往往受托在一两个月内就完成30到40个项目，这种任务安排与审计力量严重不符。这种制度安排下，必然会存在审计流于形式的现象。各级审计人员普遍存在超负荷运转的现象，这也是审计现阶段难以实现全覆盖的重要原因。

二是审计人员的知识储备不足。一方面，目前审计项目重叠，审计人员往往忙于审计工作，常常是干什么工作才去学什么知识，临时抱佛脚，对理论学习的热情不高、自觉性不够，理论体系不够系统，综合分析能力薄弱，项目结束了就结束了，没能回头看，进一步分析、研究，造成审计项目总结提炼不够，缺少对审计成果的拾遗补漏和再提升。另一方面，自我完善、自我加压的动力还不足。造成审计人员业务能力得不到及时优化，知识体系的更新跟不上审计实践的发展步伐。

三是审计工作管理模式有待改善。审计署近年来审计项目组织，由原来各个行业审计项目平均用力改为集中审计资源的财政大格局审计模式。这种模式打破了处室界限，项目参与主体由多个特派办甚至审计署和省、市、县四级审计机关工作人员共同构成，多专业融合、多方式结合、多处室保障的审计组织方式将是今后审计工作最突出的特点。这就要求审计人员适应审计监督全覆盖的新形势和新要求，加强审计项目组织协调，科学决策优化调配审计力量。

三、实现政府审计全覆盖的路径选择

审计全覆盖是在社会改革不断深入的情况下一种新的制度安排，审计在国家治理的作用决定了这种制度安排应当服从于国家治理。基于目前我国政府审计的现状，为满足审计全覆盖的新要求，应当选择渐进式的路径选择，不断完善政府审计模式，突破制约审计全覆盖的薄弱环节，分步骤、分层次的实施审计全覆盖。

1.科学制定审计计划。审计计划是审计工作的起点，为有效实现审计全覆盖，审计机关在制定审计计划时要科学统筹，合理安排。一方面要避免留下审计盲区。重点审计单位要每年都要进行审计，其他非重点审计单位要5年内审计一次。另一方面避免审计内容的重复。制定审计计划应当充分考虑国际国内的经济形势和各级党委、政府的中心工作，作到每年的审计重点都能满足于国家治理的需求，实现审计计划动态编制，长期、中期和短期审计计划适时平衡。

2.加大审计查处问题的深度。审计全覆盖是有质量和有深度的全覆盖，如果仅是蜻蜓点水，片面追求审计全覆盖的数量，就失去了审计监督的意义。审计人员应当坚持底线思维，问题导向，不放过任何疑点。坚决查深查透查实，紧盯财政资金管理、国有资产、国有资源管理的重点环节，重点揭示挤占挪用、贪污侵占、损失浪费、效益低下等重大违法违规问题，坚持查清事实和落实责任相结合，查深查透深入分析各环节、各单位的在审核把关等方面存在的制度漏洞等。

3.创新大数据时代下的审计模式。审计组织模式的改变，就要求审计机关积极创新，总结推广“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式，构建大数据时代的审计平台。从审计署层面，要跟踪国内外数据分析技术的最新进展、新动态，探索大数据技术的实现途径，实现各大银行金融数据的业务对接。尝试利用计算机服务器开放数据端口，与上下级审计机构实现数据共享。从省以下审计机关层面，要构建被审计单位数据库，将全部审计对象纳入监管范围。针对不同层级的审计对象，探索从被审计单位所处行业、经济性质、财务指标等方面构建实时监控系统，当指标出现异常时及时预警，及时派出审计人员进行现场审计，实现审计监督常态化和动态化。

（作者单位：审计署济南特派办）