深刻把握新型城镇化的“新型”含义

摘要：新型城镇化，就是要突出“四个新型”。一是以异地转移的农民工为对象

主体，二是以促进农民工市民化为宗旨，三是以城市群为空间承载，四是必须以体制机制创新为动力。促进农民工的市民化，是新型城镇化的关键任务；依托城市群承载更多的新市民，是新型城镇化的关键路径。

关键词：城镇化；新型；含义

中图分类号：29921文献标识码： A文章编号： 02575833（201）0300330

作者简介：王振，上海社会科学院副院长、研究员（上海200020）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。笔者认为，中央之所以特别强调新型城镇化，就是中国未来的城镇化道路，必须有别于传统的城镇化道路，这个“新型”，应该突出“四个新型”。

一、 以异地转移的农民工为对象主体的新型城镇化

新型城镇化，首先新在今天的城镇化要以跨地区进城务工、定居的农民工为对象主体。对广大农民工来说，他们的中国梦就是进城，就是成为市民。鼓励他们的城市梦，帮助他们实现城市梦，是让广大农民共享改革发展成果的具体体现，也是中国经济长期增长的重要动力。

传统的城镇化，是以就地转移的当地农民为对象主体的。改革开放初期，乡镇企业异军突起，大量农业劳动力就地转移到当地的非农产业，带动了小城镇的兴旺，形成了就地转移的传统城镇化模式。传统的城镇化，有很强的地域性，上海的城镇化、苏州的城镇化，更多讲的是上海或者苏州当地农村人口的城镇化，更多讲的是当地小城镇的繁荣发展。

进入20世纪90年代中期以后，随着沿海发达地区和大城市经济的快速崛起和资源集聚，大量内地的农村劳动力异地流动到沿海地区和大城市，形成了中国特有的农民工现象。在经过十多年的异地流动后，有相当多的农民工已在异地城镇稳定就业和定居，但他们的身份仍然是外来的农民工，这个统计意义上的人口城镇化，一些学者将其称之为是“伪城镇化”。如果我们不能很好地解决掉这个“伪城镇化”问题，不仅不能让广大的农民工分享改革发展的成果，而且还有可能加剧一系列社会问题，如城市贫民窟问题、农村留守儿童问题等等。在当今农村劳动力大量异地转移的基本格局下，现在和未来一个时期城镇化的对象主体，不再是城市郊区的农民，而是已经流动出来，还有今后要继续流动出来的大量内陆地区农村人口。正是对象主体的重大变化，我们需要用新的理念重新审视中国城镇化的模式和推进路径，需要突破传统框框和瓶颈制约，构建新的制度框架和政策体系。

二、 以促进农民工市民化为宗旨的新型城镇化

我们不是简单地让农民进城打工，让他们及其子女在城里一直做外来人口或者在农村做留守儿童，而是要让他们得到更多的培训和更好的公共服务，分享城市文明，融入城市，从农民逐步转变为市民。着眼于提高外来农民工的物质文化生活水平，着眼于促进外来农民工的全面发展，是新型城镇化的重要任务，也是我们建设中国特色社会主义的重要内容之一。

传统城镇化，把人口分为城镇人口与农村人口，然后只有拥有城镇户籍的人口，或者拿到人才居住证的人口，还有被征地而获得城镇户籍的人口，才能享受城镇的公共服务和福利。

新型城镇化，就是要面向广大异地转移的外来人口，关键是要解决本地人口与外来人口之间的新二元结构问题，促进外来人口的全面发展。改革开放三十五年，一些发达地区已经很好地解决了城乡之间的二元结构问题，但随着外来农民工数量的不断增加，新二元结构已经演变为这些发达地区的最突出问题。要打破这一矛盾格局，靠严厉的限制政策或二元化政策阻止流入，靠所谓的产业结构转型升级来压缩外来人口的生存发展空间，靠居高的生活居住成本提高进城门槛，从这些年来一些大城市的现实情况看，实际是行不通的。大城市对外来农民工的超吸引力，以及这些城市存在着的灰色就业地带，大大抵消了大城市调控外来人口的各种努力。唯一的也是积极的途径，就是要推进以人为核心的城镇化，真正接纳外来农民工，把他们的劳动贡献与社会发展成果紧密挂钩，公平分享城镇的公共服务与福利，在不断提升外来农民工素质与能力的基础上加快他们的市民化进程。

三、 以城市群为空间承载的新型城镇化

要承载几亿农民的市民化，需要更多且有活力的大城市、中小城市和小城镇。国际经验也好，我国很多大城市面临的城市病也好，还有在造城运动中出现的一些“鬼城”也好，都已提出我国未来的新型城镇化，必须走城市群之路，而且这些城市群必须分布在具有经济活力和优势的沿海沿江经济带和省会经济圈。

从美国、日本、韩国等发达国家的经验看，他们的人口大量集中在各个城市群，在这个城市群中，必然有一个特大型的具有经济中心功能的核心城市，然后在其周围有一批大城市和中小城市，以核心城市为核，通过发达的交通网络，以及发达的市场、公共服务和信息等网络，将周围的中小城市紧密连成一群，形成一个城市群。各个城市依托核心城市获得城市群优势，共享同城效应，使城市更有活力更有保障，人们在城市群中自由选择职业与定居，享受相同的公共服务与福利。

我们的现况是，一方面一些大城市面对着越来越大的外来人口流入压力，面临着越来越棘手的城市病问题；另一方面，很大一批县域城市的造城运动，还有一些大中城市的新城运动，却没有真正成为吸纳外来农民工的蓄水池，而且还普遍面对着人气不旺的压力，面临着债务负担和后劲不足问题。即使在上海这样的地方，郊区的一些新城建设了十来年，对中心城区人口以及外来人口也没有形成大的吸引力，其人口集聚的规模远没有达到规划的预想。导致这一矛盾的根本原因之一，是我们现在的城镇化还在走传统的路子，就是各地积极响应，然后在行政主导下各自造城，被称之为“土地城镇化”，其实质是没有很好地遵循人口流动和城市发展的规律。解决这一矛盾的根本出路就在于，必须依托重要的经济带或经济圈，在战略上合理布局城市群，并在政策上更加积极地推进城市群建设，既着力解决大城市病，又激活城市群中各个中小城市的活力，培育这些城市的内生动力，更多承载外来人口。endprint

还要看到，在人口城镇化的进程中，东部沿海各个大城市和各个省会城市，特别是北京、上海、广州、深圳等特大城市，仍将承担着极其重要的空间载体任务。由于就业机会多、基础设施好、公共服务资源配置集中，这些城市仍将对外来人口产生极大的吸引力。现在这些城市的外来人口高密度地集中在新城区或城乡结合部，也因此引发了极不均衡的人口分布结构，使这些城市本来就已不堪重负的城区人口过密问题更趋严重。而且，如果没有更好的空间承载，这些大城市在今后相当长的一个时期内还难以减缓外来人口流入的速度，还难以消除外来人口继续增加所带来的各种大城市病，尤其是城中村的“贫民窟”现象。因此，我们必须把充分发挥这些城市在推进新型城镇化中的作用，以及全面解决这些城市的城市病问题，更好地结合起来，把城市群发展上升到国家战略层面，以这些大城市为核，依托郊区的新城、强镇，建设好若干二线城市，并把城市群拓展到周边的省市，形成同城效应，为人口的城镇化打造更大的承载空间。同时要在城市群规划、建设用地指标、基础设施建设、公共服务配置等方面积极构建符合城市群发展要求的制度与政策体系。

四、 以体制机制创新为动力的新型城镇化

新型城镇化牵动全局。促进农民工的市民化，是新型城镇化的关键任务；依托城市群承载更多的新市民，是新型城镇化的关键路径。但是，如果不能从根本上对阻碍农民市民化和城市群发展的体制机制进行创新突破，新型城镇化的道路必然是曲折的、缓慢的。而且，在地方主导社会政策、分配公共资源的现有格局下，解决本地人口与外来人口之间的新二元结构矛盾，其难度大大高于本地的城乡二元结构矛盾。《中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将为全面推进新型城镇化提供强有力的动力。我们要从两大方面的体制机制创新中积极寻找新型城镇化的发展动力。

在促进农民工市民化方面，突破口在于如何调动农民工流入地政府的积极性，并让他们有条件去做这方面的推进工作。关键要在三个方面进行创新突破：一是创新外来人口户籍管理机制。一般中小城市户籍全面放开，省会城市应该对本省人口户籍全面放开。人口压力大的特大型城市全面实施居住证积分制，并可根据实际情况适时调低积分标准，凡达到积分标准的，应纳入当地的社会保障体系，公平享受当地的教育、医疗、就业等公共服务，同时要建立健全居住证转户籍的衔接政策体系。二是创新事权与财权相匹配的公共资源分配机制。要充分考虑那些外来人口多的地区承受的财政压力，科学合理地构建新的财政资源分配机制，在中央与地方、上级政府与下级政府之间，或提高地方留成比例，或增加财政转移专项，让外来农民工多的地区可以有更多的财力保障公共服务和社会管理，促进市民化进程。三是创新经济廉租房保障机制。逐步把外来农民工或新市民纳入保障房政策范围，学习新加坡经验，结合城市群建设规划或新城新市镇建设规划，建设一批经济廉租房，既为这些新市民提供基本的住房保障，又为新城新市镇注入人气。

在促进城市群建设方面，突破口在于如何进一步破除行政壁垒，加快区域一体化发展进程。关键要在四个方面进行创新突破：一是创新城市群区域协调机制。进一步发挥核心城市的牵头协调作用，组建区域性协调机构，建立区域性协调机制。国家发改委层面应该设立负责某个地区城市群规划与建设的专业司局或专业处室，更加有力地加强城市群建设的推进工作。这方面我们可以多借鉴日本的一些做法。二是创新城际轨道等基础设施投融资机制。对一些重点建设的城市群，如长三角城市群、珠三角城市群、环渤海城市群等，国家层面应设立城市群建设专项基金予以倾斜，国家出一块，各地出一块，企业出一块，发债增加一块，主要用于城市群内的城际轨道、城际交通枢纽、城际信息网络、城际生态工程等建设，加快构建快捷便利的通勤交通体系和一体化的基础设施网络，真正实现同城效应。三是创新建设用地指标调控机制。国家对吸纳外来人口多的地区，应建立与常住人口规模挂钩，而不是与户籍人口规模挂钩的调控机制，在建设用地上为这些地区提供更为宽松一些的承载空间，在宏观平衡上可适当减少人口流出地的建设用地指标。四是创新特大型城市郊区二级城市管理机制。特大型城市郊区的新城新市镇要逐步发展成为具有城市功能和管理构架的中小城市，成为城市群内层的节点城市，更多地承载中心城区导出人口和新增的外来人口，因此要积极改革现行的新城新市镇管理体制，按二级市的框架创新管理机制，特别在财税地方留成、公共资源配置、行政事业编制等方面，建立与人口规模相匹配的体制机制。

（责任编辑：晓亮）

Abstract： he essence of the “new” of the “new urbanization” is the “our New ype” irstly， the subject is the migrant workers of the crossdistrict transfer Secondly， the purpose is to accelerate the citizenization of the migrant workers hirdly， using the urban agglomeration as the carrying capacity of the space Lastly， system and mechanism innovation must be employed as power Accelerating the citizenization of the migrant workers is the key task of the new urbanization Using the urban agglomeration to carry more citizens is the critical path of the new urbanization

Keywords： Urbanization； New； Essenceendprint