韩国绿色增长法律体系浅析

乔琦，李林子，李艳萍

中国环境科学研究院国家环境保护生态工业重点实验室，北京 100012

韩国绿色增长法律体系浅析

乔琦，李林子，李艳萍

中国环境科学研究院国家环境保护生态工业重点实验室，北京 100012

为实现“低碳绿色增长”的国家新构想，建设绿色经济强国，韩国政府在立法上积极行动，目前已基本形成了一套涵盖农业、制造、运输、建筑、电力、供水等相关领域的绿色增长法律体系，并且创新性地提出了一系列推进低碳绿色增长实践的政策措施。我国正处在重要的经济增长转型期，分析韩国绿色增长法律体系，可以为我国低碳、循环和绿色发展立法和实践提供有益的启示和借鉴。我国应当逐步建立起能够积极应对全球能源和气候问题且能够有力和有效推进国家绿色发展的法律制度体系，采取具有中国特色的能够改变国民意识及行为的措施，推进低碳、循环和绿色发展。

韩国；低碳；绿色增长；战略；法律

全球变暖是当今全世界都普遍关注的热点问题。众所周知，过去100年中地球平均地面温度上升了约0.74℃。而作为岛国的韩国，据统计，其前六大城市的平均温度同期上升了约1.7℃，远超全球气温平均涨幅［1］。韩国是世界第十大能源消耗国，其能源消耗主要来源于化石燃料，煤炭和石油占能源消耗总量约83%，而新能源和可再生能源只占能源消耗的5%，这种煤炭主导型的能源结构加速了不可再生资源的消耗，加剧了环境的污染和破坏。不仅如此，韩国的能源还依赖于国外进口，能源的对外依存度甚至达到97%。面对如此困境，韩国政府积极探索发展新路，破解环境问题和资源瓶颈。2008年8月15日韩国国庆60周年庆典上，前总统李明博宣布了韩国“低碳绿色增长”的新构想，提出实现可持续增长，减少温室气体排放和环境污染，利用绿色技术和清洁能源创新增长动力和就业机会。随后，低碳绿色增长战略目标和政策导向被写入国家立法，迄今，韩国已经基本形成一套较为完整的绿色增长法律体系。虽然目前国际上有以发达国家为主导的气候变化应对策略和以联合国为主导的气候变化框架协议，但绿色增长很大程度上还停留在概念层面，韩国政府此举无疑具有深远的意义，联合国和世界各国也高度评价韩国在该领域的领导作用，值得为其他国家所借鉴［2-11］。

我国的发展道路与韩国有许多相似之处。如中韩两国都曾经历或正在经历高耗能重工业发展，严重依赖资源、劳动密集型输入。同时，我国的能源消费结构也是煤炭主导型，总能源消耗中约70%来源于煤炭，而新能源和可再生能源只占大约10%。虽然近年来我国政府也在大力提倡绿色发展，但在立法上我国仍处在探索阶段。因此，研究和借鉴韩国绿色增长法律体系无论对我国的绿色发展立法，还是对绿色发展实践，都具有积极意义。

1 韩国绿色增长战略和政策

韩国绿色增长的战略目标是在2020年前成为世界七大绿色经济强国，并在2050年前成为世界五大绿色经济强国。为了实现该目标，韩国政府制定了三大战略、10项政策（表1）以及若干规划和行动计划［1，12-13］。

表1 韩国绿色增长的战略和政策Table 1 Korea's green growth strategy and policy

2 韩国绿色增长法律体系框架

为保障以上战略目标和政策规划的顺利实现，在立法方面韩国相继颁布和修订了一系列法律，目前已经形成了一套较为完整的绿色增长法律体系。图1归纳了韩国2008年“低碳绿色增长”战略提出以后颁布或修订的绿色增长法律的体系框架，反映了目前韩国在迈向“低碳绿色增长”中由20项相关法律构建的法律保障体系。由于韩国的宪法规定，由法律（如低碳绿色增长基本法）确定法律的适用范围，在范围内总统对法律的实施发布大统领令（如低碳绿色增长基本法施行令），施行令确定行动大纲，总统同时委任相关行政部门下达部令（施行规则）［14］，因而施行令可以看作是对法律条文的补充和细化规定。文中的研究对象不包括施行令和部令，仅对韩国的绿色增长法律体系进行评述。

图1 韩国绿色增长法律体系（2008年以后颁布和修订）Fig.1 Korea's green growth law system（enacted or amended after 2008）

3 绿色增长法律体系主要内容

绿色增长法律体系包含大约20部立法，既有传统的环境保护法，又有创新的绿色增长相关法。以下仅就其中对我国较有借鉴意义的法律及其特色内容做简要分析［1］。

3.1 低碳绿色增长基本法

该法包括低碳绿色增长国家战略、绿色增长委员会、促进低碳绿色增长、实现低碳社会、实现绿色生活和可持续发展等内容。作为绿色增长法律体系的基础，低碳绿色增长基本法有效和系统地为韩国实施低碳绿色增长战略铺设了法律和制度的基石，其中不乏许多特色内容。如设立直属总统的绿色增长委员会，该委员会设主席2名，其中之一为总理，委员会负责低碳绿色发展方面的国家战略、主要政策、基本规划、目标管理、地方支持、立法体系、资源分配、国际合作等重大相关事宜。在绿色技术发展方面，规定政府应通过信息完善、技术扩散、金融支持、人才培养等手段促进绿色技术的研发与产业化。特别是要针对韩国自身特色，集中发展信息技术、纳米技术和生物技术，保护绿色技术知识产权，从而实现向低碳知识型经济的转型。要求政府应当普及韩国具有优势的信息通讯技术，以最大程度地实现节能减排，具体措施包括扩展通信基础设施、拓展通信新业务、发展通信技术及配套设备，推广家庭办公、视频会议、远程教育、远程医疗，以及发展智能电网和更新现有网络等。在应对气候变化能源目标管理方面，规定政府应当制定温室气体减排、节能、能效、能源自给率和新能源可再生能源供给的中长期和分阶段目标，制定各行业目标，制定企业可测量、可报告和可核实的目标，而对于特定企业应向政府报告其目标完成情况，政府根据企业报告，可以责令改正，提供必要的金融、技术等支持。对于不能实现目标、不能如实汇报或政府责令改正后没有整改和没有向公众公开信息的企业，针对不同的违法行为，处以相应金额的罚款。

3.2 能源利用合理化法

该法主要内容涵盖能源利用合理化规划和措施。该法规定，将高耗能机械设备、材料纳入能效管理，由知识经济部公布约束性的能效和耗能目标、最小能效及最大耗能标准和指数等。由知识经济部指定的能效管理检测机构对它们进行检测，这些机械设备或材料的生产商或进口商需要向知识经济部报备检测结果，并且在广告中说明能效等级。如果这些机械设备或材料未满足最小能效标准或超过最大耗能标准，知识经济部就可以责令其停产或停售，并且进行公布。不仅如此，韩国政府可谓是力争节约每一度电。针对待机耗电，该法规定，由知识经济部指定公布需要减小待机功率的产品，纳入待机功率警示管理，并由知识经济部指定的检测机构对其进行检测，它们的生产商或进口商要向知识经济部报备检测结果，如结果不满足要求，则在产品上附上警示标志。反之，对于那些待机功率减小幅度大的产品，在检测和报备后，知识经济部可以要求国家、当地政府和公共机构优先购买这些产品，或者鼓励工商企业、集中住宅区安装或使用这些产品。

3.3 新能源和可再生能源开发利用普及促进法

该法主要包含关于新能源和可再生能源政策委员会、基金、推荐投资和强制使用、建筑认证、强制供应、发电标准电价、补贴差价等条款。其中，有关新能源、可再生能源强制供应的条款包括：如果知识经济部认为有必要，可以强制电力生产企业供电中新能源和可再生能源超过一定的比例，这些企业可以把当年的部分强制供应量延迟到下一年度，也可以通过购买新能源和可再生能源证书，将认证的部分归入强制供应量。电力生产企业供电中新能源和可再生能源没有达到规定量时，知识经济部可处以罚款，罚金的计算方法为当年新能源和可再生能源证书平均交易费用的150%。由知识经济部指定的认证机构颁发新能源和可再生能源证书，可在认证机构建立的交易市场上进行交易。

3.4 资源节约循环促进法

该法由促进资源回收利用、成立回收企业互助合作组织、夯实促进资源循环基础等主体部分组成，其中重点内容是促进资源回收利用，对节约资源、控制废物产生，促进废物分类和废物再利用，废物回收等资源节约循环的各环节都给出详细规定。比如，有关空容器押金的规定，即对那些施行令规定商品的生产商或进口商，可以在商品定价中包含“空容器押金价”，这部分价格独立于出厂价或进口价，如果消费者把空容器退还回来，那么就可以得到相应金额的押金。同时，生产商或进口商要支付批发商或零售商“处理费”，即空容器的储存和运输费。另外，对于未能退还的押金，将被用于宣传提高空容器回收率、建设空容器储存收集站、研发空容器有效回收循环措施、填补前一年押金赤字等环保行为。

3.5 电器电子设备和汽车资源循环法

电子电器和汽车都是韩国的传统优势行业，如今正在被韩国政府打造成为绿色领军行业。《电器电子设备和汽车资源循环法》相对于3.4节的《资源节约循环促进法》，对象更加具体，规范更加细致。比如，所有电器电子设备的生产商、进口商或从事回收工作的代理商都要按照环境保护部部令规定的回收方法和导则进行回收利用，该项责任的履行有2个渠道：1）对其废弃产品进行回收；2）加入回收企业互助协会。环境保护部每年根据市场上电器电子产品数量、分类收集系统收集的废物量、废物实际回收利用能力、回收设备大小、回收技术发展等因素，与中央环保咨询委员会商议后，制定并公布市场上各种电器电子设备的强制回收率/量，所有生产商和进口商都要达到规定的强制回收率，并且向环境保护部提交执行强制回收率的计划及报告。如果生产商、进口商或互助协会没有代表其成员履责，那么环境保护部就要依据施行令的相关规定对其征收回收费。所征收费用作为《环境改善特别账户法》下的环境改善特别账户收入，用以资助废物回收利用项目、安装废物处理设施、技术研发等活动。所有电器电子设备的经销商都有义务接收其销售产品及其包装和同类废弃物，并且把收集到的废弃物运送到由生产商、进口商或互助协会在各地设立的废物仓库。即使经销商出于其自身目的要再利用或委托第三方回收废物，也要告知生产商、进口商或互助协会所收集废物的种类、数量、受委托方的名称、地址等。

3.6 环境友好型农业发展法

该法基本内容包括发展和支持环境友好型农业、环境友好型农业产品普及管理、环境友好型农业生产资料普及管理、国际合作等。该法规定，韩国执行农业化学品安全适用和最大残留限值标准、农作物喷雾化肥标准量、畜牧排泄物排放限值标准以及禁止倾倒农业垃圾，以防止农业活动造成环境污染。专门对环境友好型农产品的普及做出详细规定，把环境友好型农业产品分为有机农产品和无杀虫剂农产品（或无抗生素畜牧产品），农业部或由其指定符合资质的认证机构对这些产品进行认证，通过认证的农产品按照规定在产品包装上进行标识（认证的有效期为2年，其中有机农产品认证的有效期只有1年）。对农业生产资料也做了专门规定。环境保护部的专项部令规定了环境友好型农业生产资料的种类和项目，而农村发展管理处下设的环境友好型农业生产资料委员会则负责制定环境友好型农业生产资料的标准和使用事项。农业部可以公布环境友好型有机农业生产资料的名称、主要成分、含量和使用等内容，并且负责质量控制。公布过的资料按照规定在包装上进行标识（公布的有效期为3年）。对相关违法行为和法律责任也做了具体的规定。

3.7 鼓励购买绿色产品法

该法中有几条很具实践性的措施。比如，第6条规定，公共机构应当购买绿色产品。环境保护部每年制定来年的绿色产品购买导则并告知各公共机构，各公共机构要根据导则来制定和宣布购买绿色产品的实施计划，并且把绿色产品的购买记录编入实施计划中，报备环境保护部。如果购买记录比施行令中规定的比率或去年的数值高（低），那么环境保护部可以要求该机构再上交解释变动原因的相关数据。环境保护部对购买记录进行汇编和公布。第14－2条规定，政府应当建立一个绿色产品数据管理系统，以管理绿色产品的质量、安全性、环境友好性、生产以及分布。各公共机构可以通过该系统来向环境保护部提交其绿色产品购买记录和实施计划。环境保护部要通过该系统向消费者提供必要的信息，比如绿色产品的质量、安全性、环境友好性、哪里可以购买等，以便于消费者理性选择购买绿色产品。第18条规定，那些由施行令规定的折扣店、商店或购物中心、农渔业产品分配中心等，都必须按规定设立一个专门销售绿色产品的地方以便于购买绿色产品。环境保护部和地方行政主管可以要求上述经营者提交报告或数据，以核实商场绿色产品销售点的建立和运营情况。

4 绿色增长法律体系对我国的启示

4.1 低碳绿色奠定发展基调

韩国在构建低碳绿色增长新构想之初，就颁布实施《低碳绿色增长基本法》，确保立法与战略目标、政策规划齐头并进。作为一部基础法，它不仅体现韩国实现低碳绿色增长的战略性，为实现国家战略目标提供了立法和体制保障，而且也为体系中其他相关立法指明了方向。相比而言，我国虽然有一些已颁布实施的相关立法如《环境保护法》（1989年）［15］、《清洁生产促进法》（2003，2012年修订）［16］、《可再生能源法》（2006，2009年修订）［17］、《节约能源法》（2008年）［18］、《循环经济促进法》（2009年）等［19］，但彼此之间缺乏主次关系，没有形成一个互相链接的完整体系，也没有一部国家战略层面的低碳经济、绿色增长基本法。当然，鉴于我国《能源基本法》草案尚在讨论中，气候变化应对立法也在酝酿阶段，期待当前出台类似的绿色增长基本法并不现实。然而，韩国的低碳绿色增长基本法至少有两点启示：1）在立法方面要突出低碳经济、绿色经济或循环经济的主导性，逐步建立起内在统一、主次分明、相互匹配的绿色增长法体系；2）在体制方面，要改变目前的部门多头管理体制，确立组织，构建职责明确、配合有力的绿色管理体制，并以立法的形式做出明确规定。

4.2 开源节流应对能源需求

韩国政府计划2020年能源自给率达到50%，2050年达到100%。为提高能源自给率和减少温室气体排放，韩国正在尽最大可能地“开源节流”，并充分体现在韩国与能源相关的立法中。我国目前已有《节约能源法》和《可再生能源法》等绿色使用能源的法律。前者与韩国《能源利用合理化法》相对应，其中许多节能措施都非常相似，比如执行单位产品能耗限额标准、实行能源效率标识管理、要求公共机构带头节能等。我国的《节约能源法》还分部门对工业、建筑、交通运输、公共机构、重点用能单位的能源节约和合理利用分别做出规定，强调实行节能目标责任制和节能考核评价制度。未来随着电子产品的普及，可以期望该法进一步细化和完善，比如像韩国一样细化到产品的待机功率管理等。后者对应于韩国《新能源和可再生能源开发利用普及促进法》，中韩两国都由国家相关行政部门确定并公布可再生能源发电的电价，不同的是，对于与常规能源发电电价的差价，韩国是知识经济部用电力行业基金进行补贴，而我国则是附加在销售电价中分摊。但是总体而言，我国的《可再生能源法》中更多出现的是鼓励和支持性条款，刚性不足。未来随着新能源可再生能源技术的日益成熟，我国的《可再生能源法》应加入更多的强制性干预条款，以确保法律的权威性和有效性。

4.3 环环紧扣构建物质循环

韩国政府计划2020年前将其国家资源循环率提高17.6%，韩国的立法经验表明，打造循环经济不仅需要考虑覆盖资源循环的各环节，而且需要相应保障机制的到位。我国《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》都规定，生产列入强制回收名录的产品或包装物的企业，必须对废弃产品或包装物负责回收。关于强制回收产品和包装物的名录及管理办法，《清洁生产促进法》规定由国务院经贸行政主管部门制定，《循环经济促进法》规定由国务院经济发展综合管理部门制定，然而直到目前，国内还一直没有出台强制回收产品和包装物目录及回收管理办法。如果没有相应配套措施的保证，这些关于强制回收的规定难以落地。反观韩国的做法，可以得到一些启示，在未来尽快弥补相关机制的缺失，规范强制回收产品或包装物的回收利用以及监管追责，让回收工作顺利得以实施。

4.4 环境友好发展绿色农业

韩国的绿色增长不忘农业的绿色化，《环境友好型农业发展法》就是一部旨在减少农业造成的环境污染，发展环境友好型农业的专项法。相比较而言，目前我国还没有这样一部立法。农业法（2003）第八章“农业资源与农业环境保护”也仅仅是对农业资源利用、耕地保护、水土保持、植树造林等做出一些导向性的规定。多年以来，我国对化肥施行限价、补贴政策，尽管拉动了化肥的生产消费，同时也造成了环境污染。绿色增长涵盖各行各业，其法律理应体现“绿色化”，韩国的绿色增长法律体系带来的重要启示就是：无论是在农业，还是交通、建筑等相关行业绿色发展的专项法中，都应该体现绿色增长的理念，修改与绿色发展背道而驰的条款，将绿色增长落到实处。

4.5 多管齐下促进产业转型

为了绿化传统产业，培育绿色产业，促进产业结构环境友好地转型升级，韩国政府把绿色技术产业作为低碳绿色增长的战略枢纽，计划开发培育核心环保技术27项，并计划于2020年将绿色产品出口率提高到22%，让绿色产品成为韩国出口的新动力，同时培育起中、小型绿色企业。相应地，《环境友好型产业结构转型促进法》、《支持环保技术和环保产业法》、《鼓励购买绿色产品法》等一系列法律为此提供了立法机制保障。其中的一些政策措施能够为我国提供有用的借鉴。比如，由国家政府部门创建产业环境信息网络，该网络面向所有企业，包含清洁工业技术、绿色管理、副产品交换、生产环保设施和再制造产品的企业、国内国外产业环境等信息；与外国签订生态标志双边互识合同；建立和管理专门的绿色产品销售点等。

5 结论

低碳绿色，立法先行。韩国政府为实现低碳绿色增长的国家构想，保障其所提出的战略目标和政策规划顺利实现，在立法层面制定或修订的一系列相关法已经形成一套较为全面完整的绿色增长法律体系。横向上以低碳绿色增长基本法为基础，衍生出能源、资源、农业、交通、产业、技术等各方面的专项法，纵向上秉承韩国环境法的体系，形成一个个从法律到总统令再到部令的、自上而下、由粗到细的专项法体系。构建了职责明确、配合有力的绿色管理体制，明确了各管理部门的责任，促使他们各司其职，相互牵制，形成行政合力。提出了许多极具开创性的低碳绿色化措施，引导绿色增长由理念走向实践。

我国正处在重要的经济增长转型期，需要借鉴国外经验，结合国内特色，逐步建立起能够积极应对全球性能源资源危机、气候变化问题且能够强有力和有效推进作为国家发展计划的低碳、循环、绿色发展的法律制度体系，采取具有中国特色的能够涵盖经济、产业、技术、国土、环境、国民意识及行为的措施，有效推进低碳、循环和绿色发展。

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［19］ 环境保护部.中华人民共和国循环经济促进法［EB/OL］.（2008-09-01）［2013-12-18］.http：//zfs.mep.gov.cn/fl/200809/ t20080901_128001.htm.▷

A Brief Analysis on Korea's Green Growth Law System

QIAO Qi，LI Lin-zi，LI Yan-ping
State Environmental Protection Key Laboratory of Eco-Industry，Chinese Research Academy of Environmental Sciences，Beijing 100012，China

To reflect the new national vision for‘Low Carbon，Green Growth’，with an aim of becoming one of the top greenest countries，the Korean government takes positive action in legislation.Currently，a green growth law system，covering fields of agriculture，manufacture，transportation，construction，power and water supply，has been established.Meanwhile，it has adopted a series of policies and measures to prompt practice in green growth.Since China is in key economic transition，the analysis on Korea's green growth law system may provide us with some useful cues in legislation and practice for low carbon，circular and green development.China should set up a national law system gradually，so that it can positively cope with the global energy and climate issues and effectively boost the domestic green growth.In addition，the measures with Chinese characteristics that can influence public awareness and change public behaviors should also be taken to advance low carbon，circular and green development.

Korea；low carbon；green growth；strategy；law

X－01

A

10.3969/j.issn.1674-991X.2014.04.043

1674－991X（2014）04－0263－06

2013－12－19

中央级公益性科研院所基本科研业务专项（2012－YSGQ－17）

乔琦（1963—），女，研究员，主要从事循环经济与清洁生产、生态工业理论以及国家生态工业园区建设规划等研究，qiaoqi＠craes.org.cn