清远试水“村民小组自治”：且改且看

周立

清远试水“村民小组自治”：且改且看

周立

今年的中央一号文件要求，“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”一石激起千层浪。就在这个文件出台以前，广东省清远市已经在着手准备以村民小组和自然村为基本单元进行村民自治试点。他们为什么要进行这样的试点？试点进行得怎么样？三月初，笔者带着这些疑问去实地进行了调研。

村民小组“升格”为村委会

今年全国有不少地方，包括广东本省也在按部就班地举行新一届的村委会换届选举，怎么清远突然冒出村民小组自治改革的想法呢？清远市有关领导介绍，市委市政府之所以要进行改革，主要是基于三点判断：一是农村基层党组织建设遇到了一些新情况、新问题。农村一些基层党组织服务群众意识不强，在群众中威信不高，缺乏凝聚力、号召力；一些地方党员队伍结构不合理、年龄老化、能力不足，难以担当带领群众致富的重任；少数党员先锋模范意识淡化，失去了党员应有的先进性；一些村级党组织习惯于对村重大事项直接决策、直接组织实施，与村民自治权产生冲突；二是村委会行政化趋向明显。上级党委政府习惯于把村委会当作下属机构分派工作任务，村委会实际上成为了最基层的政府，村干部也习惯于对乡镇政府负责、按政府要求办事，村委会自治功能淡化，村民自治权利被“悬空”和“虚置”；三是农业生产经营基本上处于一家一户的分散经营，农村组织化水平低。

正是基于以上的判断，清远在佛冈、英德和连州等地进行试点。试点镇将现有的“镇-村-村民小组”调整为“镇-片区-村（原村民小组或自然村）”的基层治理模式。在镇以下根据面积、人口等划分若干片区建立党政公共服务站，作为各镇派出机构，承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务，由县镇统筹管理和开支；按照便于群众自治，有利于经济发展和社会治理的原则，在片区下以1个或若干个村民小组（自然村）为单位设立村委会，开展村民自治，所需经费由村民会议通过筹资筹劳解决。清远市委市政府想通过这样的改革推动“四个重心下移”，即村民自治重心下移、农村公共服务和社会管理重心下移、党组织设置重心下移、发展农村集体经济重心下移。

村民自治＝村委会自治？

应该说清远关于这次改革动因的分析比较符合当地农村的实践，而且在国内有些地方也存在同样的问题。但是，采取什么样的方式来解决问题，这不但要结合当地的实际情况，而且也要符合社会发展的大趋势。

笔者在调研中了解到，为了实现四个重心下移。试点的英德市西牛镇原来的12个村委会重新组织成130个村委会，连州市九陂镇原来的13个村委会重新组织成154个村委会。以前一个村有一两千人，现在平均一个村也就100多人。村委会的规模小了，村民少了，村民的意见确实容易统一了。但是，就这样简单地把大村变成很多小村，是不是在根本上就能解决目前存在的问题呢？由于改革还在进行中，效果如何，还待实践检验。

抛开改革的效果不谈，笔者就改革出现的一些新问题和改革本身的一些理念，与当地的一些官员进行了交流。首先是新成立的村委会成员的待遇问题。笔者算了一笔账，就拿西牛镇来说，以前只有12个村，人数按最高的7人配置，村委会成员最多84人，新成立的130个村委会每村按最低的3人配置，至少有390人。如果这390人，跟那84人一样，都要享受补贴，这无疑要增大很大的成本。尽管市里的文件规定，新设立的村委会成员没有任何补贴，通过筹资筹劳解决，而且新当选的村委会成员要签承诺书，承诺不要补贴，但是一年两年，甚至三年四年可以，至于能否持续下去，那就很难说了。很难保证以后大家都是村委会成员，你有补贴，我就愿意没有。

其次是原来的村委会变成党政公共服务站，意义有多大？按照改革设计，原来的村委会取消后，改成党政公共服务站，成为乡镇政府的派出机构。原来的村“两委”成员也就成为公共服务站的工作人员，由乡镇政府发工资。之所以要成立党政公共服务站，一方面是为了避免村委会行政化，让公共服务站完全承担政府的公共服务，村委会真正履行村民自治的职责；另一方面，是为了保证从原来的村委会到现在的村委会的平稳过渡。但是，笔者认为，就社会治理的大趋势来看，扁平化的社会治理是今后社会发展的趋势，以后我们要逐步减少社会管理层级。乡镇在村里再设立管理层级，这似乎与社会发展规律不太吻合。而且，村委会去行政化并不是去政府公共服务，而是要改变乡镇政府的管理职能。笔者在佛冈县冈田党政公共服务站办事指南上看到，不少代办项目最终还要落实到村委会的层面。笔者倒是觉得，我们不妨结合农村社区建设，根据各地的实际情况，合理设置农村社区服务中心。

再次，笔者在调研中，一直感觉到，有些人把村民自治等同于村委会自治。某个地方的村民自治之所以没搞好，是因为村委会没搞好，所以我们要把大的村变成小的村。如果改革真是秉持这样一种理念，那笔者认为，这样的改革只能是治标不治本。我们在村民自治实践过程中遇到的问题不在于村委会本身，而是在于我们的村民民主素养，在于我们基层党组织和党员的能力。有个乡镇的负责同志向记者介绍，改革后的村委会解决服务村民最后一公里问题。但是笔者认为，如果新成立的村委会没有服务老百姓的意识，哪怕空间距离再近，与老百姓的心理距离依然很远。完善现有的村民自治制度是一个综合的工程。民主本身就是一个过程，不可能一蹴而就。

且改且看

改革是一个不断实践探索的过程，不能简单地用对或错来衡量。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文对于类似清远这样的改革，在一次答记者问中，给出了很好的解答。他说，在村民小组的一些地方开展试点，也并不是说所有村民小组的地方都要实行以村民小组建立村委会。实际上，我们也是根据各地的探索，进行总结的。比如有些山区、丘陵地区，交通不便，相互之间居住也比较分散，就没有多少交往，针对这样一些特定的地区，他们开始自己探索，能不能以村民小组来建立村委会，考虑的主要原因是两个：一个是产权是一致的，这个地是我们小组的，这是财产基础。二是这个小组的人非亲即故，至少不是亲戚的话，大多都是几代人住在一起，都是老熟人，情感上也比较一致。对这样一些地区可以进行试点。到底是否可行，要经过试点，试点也不是要全部展开。

所以，对于清远改革，我们且改且看。

（作者系乡镇论坛杂志社副总编）