儿童福利面面观

纯 光

儿童福利面面观

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“对儿童，我们不能说明天，她的名字叫今天。”——诺贝尔文学奖得主、智利诗人米斯特拉尔

关于什么是儿童福利，1959年联合国《儿童权利宣言》曾下过一个定义，认为“凡是以促进儿童身心健康全面发展与正常生活为目的的各种努力、事业及制度等均称其为儿童福利。”这是一个从内容到对象都十分宽泛的概念。它以全体儿童为对象，以保障儿童基本需要、促进儿童全面健康发展为目标，包含政策、行动、制度等各种要素，涉及儿童生存发展各个方面。由于政治制度和经济发展水平的不同，也由于社会发展阶段和儿童理念的差异，对儿童福利的定义也不尽相同。除广义的儿童福利的定义外，也有强调不同侧重点的狭义儿童福利。例如美国学者卡都逊和马汀（Kadushin & Martin）认为，儿童福利是在社会工作领域以支持、增强、补充的方法为儿童提供直接或者间接的服务，以达到强化家庭的功能，促进儿童的健全发展的目的。而美国律协儿童法中心主任戴维森则从儿童保护的角度，认为：“儿童福利是一个描述政府介入家庭生活整个领域的术语，包括儿童虐待、儿童忽视、监护失能或遗弃。”狭义的儿童福利以困境儿童为主要对象，以物质帮助、福利服务和危机干预为主要内容。在中国，以《未成年人保护法》和国务院制定的《儿童发展纲要 》为代表，或将儿童福利纳入儿童保护范畴，或将儿童福利与儿童保护并列，从政策和实务层面采用了狭义的儿童福利概念。

实际上，与其在现有社会保障制度的框架内机械理解儿童福利，或者纠结于儿童福利与儿童保护的关系的难解难分，不如将它看作是一个发展的福利概念，一种积极的福利制度。它既要适应经济社会的发展阶段和发展水平，也会与时俱进地随经济社会发展不断丰富其内容与形式，从儿童福利这一概念的演进看，儿童福利是一种社会理念。首先是对儿童的尊重和保护。保护和帮助儿童是国家和社会的重要责任，儿童需要最基础的平等和公平。其次，儿童福利是一种社会机制。需要政府主导，家庭和社会的积极介入，以保障儿童的健康发展。再次，儿童福利是一种社会制度。需要国家对儿童权利立法加以明确，对儿童从物质上和精神上的发展进行保护和帮助。最后，儿童福利还是一种服务。需要建立“政府—社会—机构—社区—家庭”的多主体服务，使得广大儿童的权利得到保护，特别是对处于困境中的儿童进行必要的帮助，以改善生存环境。儿童的特性决定了儿童福利不单纯是普通社会福利，而是集合了物质保障和权利保护双重需求的一种特殊福利。可以说，儿童福利是国家和社会为了保护儿童安全、维护儿童权利、促进儿童全面健康发展而形成的政策、制度、服务和行动的总和。

一、历史回顾与政策评析

新中国成立以前，中国没有现代意义上的“儿童福利”。除了政府部门举办的特困儿童救济机构，来自西方国家的宗教组织、其他国内外非政府组织和个人在对孤残儿童提供照料方面起了一定作用，并没有形成完备的儿童福利体系。新中国成立后，随着政治、经济、文化和社会的发展，儿童福利事业经历了巨大的变迁，大致可以划分为以下几个阶段：

起步发展时期（1949—1966年）。新中国成立伊始，即着手启动儿童福利制度建设。法律方面，1953年的《中华人民共和国宪法》将儿童保护上升至国家层面，第九十六条规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护。”同时，还颁布了对儿童进行司法保护和司法服务的文件。在机构建设方面，在全国范围内建立了工读学校、中小学校、妇幼保健机构、儿童教养院、儿童医院、少年宫、少年之家、盲童学校、聋哑学校和儿童福利院等，给儿童提供法律保护、基础教育、儿童保健、孤残儿童养育和文化体育活动等各个方面，几乎涉及到儿童福利的所有领域。随着计划经济体制的确立，一个政府统领、城乡分野、家庭主导的儿童福利制度逐渐形成。与此同时，儿童福利行政管理的“部门化”倾向日益明显，卫生、教育、民政、妇联、共青团分别在儿童福利事业中发挥作用。

停滞中断时期（1967—1978年）。受十年文革影响，不少家庭受到冲击，许多未成年人中断正常的社会化过程，直接卷入政治运动。不少儿童福利机构因为政治运动而处于瘫痪状态或无法正常运转，一些儿童福利机构被撤销，儿童福利行政管理组织体系几乎完全瓦解，儿童福利事业发展处于停滞甚至倒退状态。

制度重建时期（1979—2009年）。随着改革开放政策的实施，我国步入社会主义现代化建设新时期。儿童福利事业逐步走上正轨并稳步快速发展，基本形成了儿童福利的总体框架和结构性制度安排。1982年《宪法》规定了国家保护儿童的基本原则；一批以儿童为对象的专项法律，如《未成年人保护法》（1991）、《收养法》（1991）、《预防未成年人犯罪法》（1999），使儿童福利的范围得到扩大，水平获得提升；由国务院职能部门制定的相关儿童福利政策大量密集出台。其中关于儿童养育、救助和福利方面的政策有：《关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知》（1997）、《关于加强流浪未成年人工作的意见》（2006）、《关于加强孤儿救助工作的意见》（2006）、《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》（2009）、《儿童社会福利机构基本规范》（2001）、《家庭寄养管理暂行办法》（2003）等；关于儿童教育方面的政策有：《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》（2004）、《幼儿园管理条例》（1989）、《流动儿童少年就学暂行办法》（1998）；关于儿童卫生健康方面的政策有：《妇幼卫生工作条例》（1986）、《学校卫生工作条例》（1990）、《母婴保健监督员管理办法》（1995）等。关于儿童法律保护的政策有：《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》（1995）、《办理未成年人刑事案件的若干规定》（2001）等。1990年我国还签署了《联合国儿童权利公约》，同年，国务院成立了妇女儿童工作协调委员会，负责协调和推动政府有关部门执行妇女儿童的各项法律法规和政策措施。国家还制定和实施了一系列关于儿童福利的发展纲要和部门行动计划，包括《九十年代中国儿童发展规划纲要》（1992），《2001—2010年中国儿童发展规划纲要》（2001），启动了为残疾孤儿实施手术治疗和康复矫治的“明天计划”和“儿童福利机构建设蓝天计划”等。这些融入了儿童福利政策和目标的各项法律、法规、决定、意见、规划等文件，构成了儿童福利的政策框架体系，涉及儿童的基本生活、教育、医疗、社会保护等各个方面，体现了儿童生存权、发展权、被保护权和参与权等基本权利，成为我国儿童福利体系的重要构成。

制度完善和转型时期（2010年至今）。近年来一系列儿童悲剧事件的发生，在社会上引发了广泛讨论和制度反思，《联合国儿童权利公约》所强调的一系列儿童权利，得到广泛重视。保护儿童、关爱儿童、儿童优先理念逐步成为社会共识，儿童是国家的未来、是国家的财富、是未来生产力的观念获得普遍认知。与此同时，儿童福利制度建设方面取得重大拓展并开始重要的制度转型。首先是儿童分类救助保护制度得到完善。一是建立健全孤儿保障制度。2010年，国务院办公厅印发《关于加强孤儿保障工作的意见》，对孤儿保障进行了制度安排和系统规范。二是建立流浪未成年人救助保护制度。2011年，国务院办公厅印发《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，明确了主动救助、教育矫治、监护评估干预、回归安置、源头防治等政策措施和部门职责。民政部会同相关部门开展了“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校园”的专项行动。三是加强特殊困境儿童救助保护。2012年，民政部会同财政部下发通知，参照社会散居孤儿基本生活保障标准，将艾滋病病毒感染儿童纳入基本生活保障范围。四是加强农村贫困儿童基本生活保障。指导各地及时将无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人的农村儿童纳入农村五保供养范围，将符合条件的贫困儿童纳入最低生活保障和医疗救助范围，并积极推进分类施保。其次是积极开展未成年人社会保护试点工作，增加了儿童福利的内容。2013年，民政部在全国 20个地区启动未成年人社会保护试点工作，为推动建立新型未成年人社会保护制度积累经验。第三是儿童福利制度进一步拓展。一是推动建立适度普惠型儿童福利制度。继2013年在江苏昆山、浙江海宁、河南洛宁、广东深圳等地开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作之后，今年又新增了46个试点地区。同时，研究制定《儿童福利条例》提上议事日程，加快儿童福利立法步伐。二是推动建立未成年人监护干预制度。国务院办公厅《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》将流浪未成年人监护干预问题纳入了政策议程。三是普惠型福利项目实施进一步深化。2011年，财政部和教育部联合下发了《关于建立学前教育资助制度的意见》，全国大多数地区制定出台了资助标准并启动实施，基本实现了全国普及；同年启动的农村义务教育学生营养改善计划，完成了680个国家试点地区的启动实施工作，惠及目标学生2600万人。第四是问题导向的政策调整完善力度进一步加大。2012年包括浙江温岭事件在内的多起虐童事件的发生，引起了政府对师资队伍专业化的重视，催生了多项加强教师队伍建设的政策出台。教育部相继发布了幼儿园教师、小学教师、中学教师、义务教育学校校长专业标准；频发的儿童交通安全事故，促进了校车安全制度的建立和“撤点并校”政策的调整。2012年国务院颁布了《校车安全管理条例》，国家标准委发布了《专用校车安全国家标准》，并由国务院办公厅发文对“撤点并校”政策实行调整；河南兰考袁厉害收留的7名弃婴和孤儿在火灾中殒命事件引发社会舆论对收养制度的反思，政府作出积极回应。2013年，多部委联合下发了《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》，对个人和民办机构私自收留弃婴问题进行规范，并推动各地采取有效措施开展“婴儿安全岛”试点工作。

经过30多年的努力，我国的儿童福利已经基本形成内容齐备、层级多元、相互衔接的政策体系，从最高立法机关确立的宪法法律，到国务院和政府各部门制定的行政法规、部门规章，再到国际组织和国际社会通过的国际公约和在此基础上形成的国家行动纲要，以及政府部门的具体行动方案，内容涉及儿童的抚养、教育、医疗、就业、法律保护等各个方面，儿童的生存权、发展权、被保护权和参与权等基本权利得到了体现。同时随着儿童福利理念的转变，服务对象范围的扩大，服务内容和项目的拓展，服务专业化水平的提升，我国儿童福利开始重要的制度转型。

二、存在问题与面临挑战

尽管国家和社会在儿童福利制度和体系建设上付出了巨大努力并取得了重大成就，但在新的发展时期，儿童福利制度和政策仍存在明显不足和面临重要挑战。

第一，儿童福利政策缺少统一规范。总体来看，我国仍未建立起系统的、专门的、独立的儿童福利法律体系，虽然有针对儿童的专门立法，但主要涉及儿童的保护、法律和养育等单项规定。原则性、一般性的法规条款较多，已有的政策大部分散见于妇女政策、残疾人政策、社会保障政策、教育政策和未成年人保护等政策之中，这种局面大大降低了政策执行的有效性，增加了执行的差异性，也大大削弱了对孤残儿童保护的能力和效果。严格地说，至今我国还没有制定和出台统一的儿童福利政策，更缺乏儿童福利方面的基本法。随着我国由补缺型福利向适度普惠型福利的转型，需要全面规范各种类型的福利政策。就我国儿童福利来说，需要制定一部专门的综合性法律，全面规范儿童福利的各项内容，包括确保儿童基本生存、健康发展的各个方面。

第二，儿童福利行政管理体制缺乏协调整合。我国儿童福利行政管理体制存在诸多问题，包括缺乏儿童福利概念与价值理念，儿童福利、儿童权利、儿童参与、儿童需要、儿童优先原则和儿童发展理念尚未被广泛接受，缺乏统一、集中、典型的儿童福利政策目标，部门儿童工作政策目标与国家儿童发展总体目标间缺乏内在逻辑联系，有些目标相互冲突等等问题。我国儿童福利政策执行效果的差异一方面与现有儿童福利政策过于碎片化、分散化有关，另一方面也与我国儿童福利现有的行政管理体制相关。从制度安排来看，现行政策体系涉及多个部门，多头治理、政出多门的现象明显。不同部门从不同的角度和思路出发制定了相应的儿童福利政策文件，这些政策带有浓厚的部门色彩，缺乏统一性、集中性和目的性，既导致了执法主体的多元化，也带来了政策的交叉重叠、缺失等现象，以及政策实效效果的分化。这种多头治理的现象也带来了责任机制的缺失，参与政策制定和执行的部门过多，而法律也没有明确相关部门和团体的责任及其后果。因此，建立一个科学、高效、适度统一的儿童福利行政管理体制显得越发重要。

第三，儿童福利政策覆盖范围亟待拓展。一方面，我国特殊困难儿童的福利需求仍呈增长趋势，我们工作更多的还停留在对孤儿、弃婴的福利保障上，对低保特困家庭子女、流浪儿童、服刑人员未成年子女、留守儿童乃至受到家庭暴力的儿童等的救助和保障还没有完全涉及。研究表明，在全国，20%的城市特殊儿童的福利支出占到了全国儿童福利支出的95%以上，儿童福利政策的城乡分割性与严重不平衡性比较明显。另一方面，随着社会的进步和发展，儿童权利的意识不断普及，儿童个体的需求不断深入和多样化，儿童社会福利的专业化需求日益突出。目前的儿童福利政策中存在重资金给付、轻服务保障的现象，现有相关服务内容基本局限于儿童日常生活照顾和孤残婴幼儿的抚育工作，康复治疗、心理辅导、综合服务等严重不足。服务机构，专业人才员缺乏。就现有为数不多的孤残儿童福利保障政策而言，也有明显的重生存、轻发展的倾向。需要发展性福利政策保障和支持他们融入社会，与其他社会成员一样平等地享受工作和学习机会，参与社会生活。

第四，儿童福利政策约束性不强。我国儿童福利法律体系由三个不同层次构成，一是国家立法机构颁布的法律，二是中央政府颁布的行政法规，三是国务院相关部门颁布的规章制度。三个层面的规范性和强制性程度存在差异。目前我国儿童福利以部门规章和规范性文件为儿童福利政策体系的主体，为儿童福利提供相应指导。具体工作主要依靠“暂行办法”、“暂行规定”、“实施细则”来运行，基本处于“规多法少”的局面，反映出我国儿童福利法治体系还不成熟，某种程度上制约了我国儿童福利事业的改革和转型。

第五，儿童福利社会参与度不高。儿童福利事业是一项高度社会化的事业，涉及国家、社会、家庭、企业、个人等多方面责任，国家固然是儿童福利责任的主要承担者，但是也要充分调动个人、企业、社会团体、慈善机构、宗教组织等在儿童福利保障中的积极作用，引导和规范儿童福利事业健康发展，形成畅通的儿童福利事业多元参与渠道。随着社会的发展和国家经济实力的提高，公民、企业、团体等社会责任意识不断增强，因此需要在政策上对儿童福利事业支持体系进行整合，形成个人、家庭、政府和社会等各方力量的支持合力，真正实现儿童福利事业的多元参与和共享发展的局面。

三、国际经验与制度创新

儿童福利状况不仅反映了一个国家社会福利的成熟和发达程度，也是一个国家社会文明与进步的标尺。

当前世界各国的儿童福利可分为斯堪的纳维亚模式、自由主义福利模式、东亚模式和发展中国家特色模式等四种。这四种儿童福利模式中，尽管儿童享有的福利内容和形式不同，水平高低有异，但都代表着未来儿童福利的发展方向。

斯堪的纳维亚模式。主要特点是在普惠基础上实行特殊的追加福利项目，政府在社会政策领域扮演重要的角色。

以挪威为例，它是全世界儿童福利水平最高的国家之一。挪威政府通过立法给予18周岁以下儿童全方位的权利保护。相关立法覆盖了从儿童出生到成年，从生存到发展等各个方面。挪威第一部直接与儿童权利有关的法律是1739年通过的《公立学校法》。1900年议会通过了《儿童保护法》。随着社会经济的发展，挪威的儿童立法也日益成熟，当代主要的儿童福利法律有1981年出台的《儿童法》和《儿童监察使法》，1986年出台的《收养法》，1992年出台的《儿童福利法》，1995年出台的《日托机构法》，1998年出台的《现金补贴法》和《教育法》。此外涉及儿童重大权益的相关法律还有《儿童与父母法》《国家保险法》《儿童津贴法》《年幼儿童父母津贴法》《婚姻法》《家庭咨询机构法》等。1997年，挪威对1981年通过的《儿童法》进行了最新修改，用“父母责任”取代“父母权利”，体现出以儿童为权利主体的价值取向。《儿童法》还规定了儿童的参与权，要求父母在作出与孩子个人相关的决定之前应听取孩子的意见。

儿童、平等与社会包容部是挪威儿童和家庭福利政策的核心执行机构。其中儿童和青少年政策司负责制定和协调儿童和青少年的政策和项目，家庭和两性平等事务司负责监督推动两性平等的公共政策的执行，制定影响儿童家庭生活的政策。计划管理司负责维护提升儿童在公共和私营部门的各项权益，并密切关注儿童发展领域的重大变化。根据《儿童福利法》的规定，地方各市都应设立儿童福利事务管理部门，负责日常的儿童福利工作。

津贴惠及每一个孩子。挪威的家庭津贴于1946年开始发放，所有16岁以下儿童的父母享受同等津贴。从1970年开始，所有家庭的第一个孩子都可以得到津贴，给单身父母的津贴相当于实际子女数附加一名儿童的数额。从1991年起，政府面向13个月至3岁的儿童每人每年发放一种专门的幼儿津贴。挪威政府从 1964年开始，向单身父母提供过渡津贴。1998年，过渡津贴实行改革，侧重为在职单身父母提供经济支持，支付期限缩减为3年，支付水平有所增加，同时，单亲家庭可以申请儿童护理费用的津贴。从1998年8月1日起，挪威对抚养1-2岁儿童的家庭实施现金支付计划，该支付的实施无须家计调查，也无须纳税，如儿童在日托中心的生活时间每周不超过33小时，根据时间长短可以得到相应比例的现金支付。

自由主义福利模式。源于美国的自由主义经济模式，其特点是经济主导，国家“补缺”作用突出。

以美国为例，美国号称“儿童的天堂”，其儿童福利政策发源于1909年的白宫儿童会议。1919年，美国召开了第二次白宫会议，进一步建立和健全了美国儿童福利制度，同时要求各州确定儿童福利立法的间隔时间，定期修订完善。每十年召开一次的白宫会议，确定了联邦和各州政府在儿童福利中的责任以及政府主导的儿童福利体系。

行政管理坚强有力。在美国，直接与儿童福利相关的法案有127项以上，分为收入补助、营养、社会服务、教育培训、保健与住宅等六项。联邦政府提供经费补助与行政指导，各州政府负责实际执行儿童福利相关法案。

美国实施地方分权制度，行政权集中在各州。1912年联邦儿童局成立，1920年美国成立儿童维权组织——儿童福利联盟。中央层面由联邦儿童局统一规划领导儿童福利事务，各州由儿童与家庭福利局负责执行，权责明确，分工具体，服务递送畅通。

美国儿童福利的最高行政机关是联邦卫生与公众服务部，其下设立机构专门处理儿童福利问题，包括儿童局、儿童与家庭管理局。州级政府管理绝大多数的儿童福利服务，在遵守联邦政府一般规定的原则下，各州都制定了地方规则和条例。许多州进一步将决策下放到地方，使当地县级政府有权执行儿童福利政策。儿童福利工作私有化在美国成为一种趋势，从事儿童社会服务的非营利组织和其他非政府组织在国家和州一级都发挥了重要作用。案件管理等服务越来越多地转向私人机构，这些机构接受私人资金和公共资金。

美国的儿童福利项目设计具有明显的“补缺型”特点。儿童福利机构的服务对象主要是父母无能力照顾、社区资源占有不足的未成年人。近年来，儿童福利项目进一步扩展至儿童日托照料、对怀孕少女的服务及妇幼卫生保健等领域。美国的社会福利制度将儿童与家庭紧密结合在一起，相关福利包括：

津贴福利。“抚养未成年子女家庭援助计划”是对有子女家庭的重要补助项目，旨在帮助“父母一方丧失劳动能力、死亡、长期离家出走或失业家庭”里的儿童。1996年“贫困家庭临时援助”取代了“抚养未成年子女家庭援助计划”，所有的家庭只能获得累计60个月的援助。在领取福利金的过程中，各个时段都可能有更进一步的要求，比如单亲父母在领取福利金的两年之内，被要求每周至少工作20个小时。美国政府还通过“所得税收抵免”计划为有子女的低收入家庭提供补助。

食品券计划。为使儿童免受饥饿并在成长过程中获得足够的营养，美国制定了众多的食品和营养计划，其中影响最大的是食品券计划。

医疗福利。“医疗援助计划”是美国为穷人提供的规模最大的医疗保险计划，该计划主要针对符合“抚养未成年子女家庭援助计划”或“补充收入保障”的人群。各州还可以将“医疗援助计划”提供给“绝对贫困群体”。“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划”，每月为婴儿和5岁以下的儿童、孕妇和哺乳妇女提供包含有各种人体所需的营养食品。40%以上美国出生的婴儿受益于这项在美国最成功的预防性健康计划。

教育福利。美国政府除了直接资助和开办公立学校外，还采用教育券帮助贫困学生购买他们所选择的学校教育。“全国午餐计划”、“全国学校早餐计划”和“暑期食品服务计划”，使家庭收入低于联邦贫困线130%的儿童可以享受免费早餐和午餐，家庭收入在联邦贫困线 130-185%的儿童可享受低价伙食。

东亚模式。20世纪下半叶以来，随着经济发展，东亚国家和地区普遍采取了扩展国民福利的措施，被称为东亚福利模式。与欧美国家的福利政策相比，具有低福利支出、低制度覆盖率、多元化、重视家庭保障的特点。在儿童福利方面则强调以家庭为中心、多元化供给主体、旨在帮助儿童个人自立的典型特征。

以日本为例，在二战后的过渡时期，日本儿童福利制度逐步形成，以儿童救助为重点的“补缺型”儿童福利政策得到立法确认并在全国施行；1947年颁布了《儿童福利法》，1961年出台了《儿童抚养津贴法》、1964出台了《母子福利法》、1971年出台了《儿童津贴法》。1973年，国家施行了“普惠型”的儿童福利政策。1981年颁布的《母子与寡妇福利法》，将儿童福利扩展至单亲家庭；1997年国家对《儿童福利法》进行重要修订，标志着日本儿童福利制度趋于成熟。

目前，日本关于未成年人的法律法规名目众多，除《教育基本法》《儿童福利法》和《日本少年法》等内容宽泛的法律，也有内容具体全面的法律法规，如《学校营养午餐法》，几乎涵盖了未成年人生活的各个方面。正因为有了明确的法律依据，未成年人保护问题才得到了整个社会的高度重视。

日本以系统的行政组织推动儿童福利工作，主管日本儿童福利的最高中央组织为厚生劳动省下的雇佣平等、儿童福利局。地方政府设有儿童福利审议会、儿童辅导中心、福利事务所、卫生局等专责单位。雇佣平等、儿童福利局，负责推动确保两性工作机会及待遇平等政策，并兼顾职业生涯与家庭生活的政策，主要活动包括制定标准和促进教育活动。儿童福利属于卫生、劳动和福利部的管辖范围。各级地方政府设置福利部（局）或民生部（局），掌管社会福利事务，其下设置儿童科或儿童福利科，负责推动儿童福利的规划、预算执行、指导监督、儿童抚养津贴或特别儿童抚养津贴等。

中央与地方都设有“儿童福利审议会”，在决定基本施政方向时提供参考意见，负责收集居民、专家、学者等各方面意见的职能。国家建立了儿童家庭支援中心与儿童咨询所，在各地区为儿童养育提供多种形式的支持与指导。

法律规定公民如发现虐童现象必须向儿童咨询所报告，其中教师、医务工作者和儿童福利官员有报告义务，儿童咨询所的工作人员拥有介入家庭进行现场调查的权利。

日本的儿童福利制度内容全面，既包括国家认可的直接提供服务活动的援助，也包括儿童津贴、儿童抚养津贴等货币形式的援助。日本奉行公私并立、推行多元化供给主体的福利模式，儿童福利由国家和地方政府（地方公共团体）、企业、民间社会团体等共同承担。国家并不直接承担供给的服务，只负责对委托事务提供指导、监督、咨询并承担一部分国有儿童福利部门的规划和行政管理职能。

国家向抚养3岁以下婴幼儿的中低收入家庭提供经济援助。向单独抚养子女且没有配偶的母亲提供开展商业活动时的借款服务，以及用于支持儿童入学的借款。

健康保险基本覆盖所有儿童，家长可任选合法注册的医疗机构。一般3岁以下婴幼儿个人负担20%的治疗费，3岁以上儿童负担 30%的治疗费。国家对孕妇及婴幼儿提供免费的医疗咨询，地方教育委员会为学龄前儿童安排健康体检，学校为学生提供健康体检服务。

国家提供免费九年义务教育，学校提供免费的教科书。地方政府为经济困难的家庭提供经济支持。残疾儿童享有同等受教育的权利，地方政府有义务为残疾儿童建立适于不同残疾类型的特殊教育学校，普通学校可以建立特殊班级。

发展中国家特色模式。儿童福利的特点是基本福利普及，特色项目完善。

以印度为例，印度与中国一样面临人口规模大的压力，其人均GDP远低于我国，但印度儿童福利法律与行政管理体系更为完善，并且早已建立全民免费医疗和教育保障体系。

印度致力于创办为平民子女服务的学前教育机构，使印度学前教育在整体上体现出一定的福利性质。印度的儿童福利政策也旨在为所有成长阶段的儿童提供平等的发展机会，减少不平等现象和促进社会公正。

印度《宪法》中的许多条款规定了儿童接受教育、早期儿童照料、儿童婚姻、禁止贩卖拐卖儿童以及童工等儿童福利相关内容。此外，印度政府还颁布了多项具体法律保障儿童的基本权益。在儿童婚姻方面，有《限制儿童婚姻法》和《禁止儿童婚姻法》；在儿童拐卖方面，有《不道德买卖（预防）法》；在童工方面，有《童工禁令和规章》；在早期儿童照料方面，有《婴儿牛奶补贴、喂养瓶和婴儿食物（保护、供应和分配规章）》。1956年印度颁布了《青少年法》，其后的《残疾人法（平等机会、权利保护和完全参与法）》、《儿童免费义务教育权利法》和《少年司法（儿童照顾和保护法）》为儿童基本合法权益的保护提供了完善的法律依据。

印度负责儿童福利事务的中央级国家机构是妇女与儿童发展部，部门职能不仅有制定政策、规划项目、修正法律法规来指导协调妇女儿童领域的政府组织和非政府组织的活动，还包括实施创新项目，如福利服务、就业培训、公众意识的培养等。社会正义与权利部负责救助保护流浪儿童的基础性工作，部门职能包括提供政策指导，执行青少年司法法案，为全国性的流浪儿童融合计划提供资金；用于流浪儿童避难所、收留中心的修建和流浪儿童的康复、教育和职业培训，也为儿童热线项目提供资金支持。国家儿童权利保护委员会也在儿童权益保护领域履行职能，包括监督评估儿童权利保护的法律法规、提供年度和定期的儿童权利保护报告、调查侵犯儿童权利的事件并提起诉讼等。

印度政府儿童福利政策体系的主体是国家儿童政策和整体性儿童发展服务。一些全国性的儿童福利项目和大规模的儿童组织在儿童福利服务递送中贡献卓著。

国家儿童政策。国家儿童政策旨在为所有成长阶段的儿童提供平等的发展机会，减少不平等现象和促进社会公正。这一政策通过为儿童在出生前后及成长期间提供足够的服务，保证儿童身体、品德和社会能力的全面发展。

整体性儿童发展服务计划。整体性儿童发展服务计划是印度中央政府为了改善妇女和儿童的福利、全面提高幼儿教育水平而采取的重要措施，旨在改善学龄前儿童、孕妇和哺乳期母亲的营养与健康水平，提供一揽子服务，包括补充营养、幼儿教育、免疫接种、体检、医疗服务以及营养和保健教育。

流浪儿童救助保护。流浪儿童融合项目是一个全国性的项目，90%的运作资金由政府承担。该项目在各地区的工作中心为流浪儿童提供非机构化的救助，为流浪儿童提供营养、卫生、基本医疗、环境、免疫、小学教育和职业训练方面的帮助。蝴蝶组织是国际知名的流浪儿童救助组织。该组织每年大约与1.3万名儿童接触，工作方法强调非机构化和流浪儿童的参与，服务模式有实地救助和非直接的救助。

儿童热线。儿童热线起源于1996年的孟买，是印度第一个免费的24小时儿童紧急援助热线，不仅回应事关儿童的紧急求助，还为有需要的儿童安排康复治疗和长期生活安置。热线在每个城市运作之前，会事先建立一个由警方、医疗部门、青少年福利委员会、电信部门等要员组成的儿童热线顾问委员会。

借鉴国际经验，综合考虑当前我国儿童福利的政策环境以及儿童福利政策实施中出现的种种问题，通过政策和制度创新，建立与经济社会发展水平和儿童福利需求相适应的适度普惠的儿童福利制度，应当成为我们努力的目标和方向。

第一，确立以儿童为中心，优先发展儿童福利事业的政策导向。理念是制定法律和政策的基础和指导原则，决定政策的未来发展方向。儿童福利政策设计要遵循以下原则：一是依法保护原则。在儿童身心发展的全过程，要通过法律法规等制度化的形式，切实保障儿童合法权利，促进儿童全面健康成长。二是儿童优先原则。儿童是国家的未来。一切针对家庭的服务必须从保护儿童利益出发，围绕儿童的利益展开，在制定法律法规、政策规划和配置公共资源等方面，以“儿童第一”为原则。三是儿童最大利益原则。在制定相关政策时，要从儿童身心发展特点和切身利益出发，以满足儿童的福利需求为基本依据，以有利于儿童的健康、全面发展为基本出发点，切实保障儿童利益的最大化。四是儿童平等发展原则。创造公平的社会环境，确保儿童不因户籍、地域、性别、民族、信仰、受教育状况、身体状况和家庭财产状况受到任何歧视，确保所有流动儿童、流浪儿童、留守儿童、服刑人员子女、患病儿童、孤残儿童、受艾滋病影响儿童等困境儿童与正常儿童一样都能享有平等的权利与公平的机会。五是儿童参与原则。在制定过程中，要力所能及地重视和吸收儿童的意见，同时要畅通儿童意见表达的渠道。要鼓励并支持儿童参与家庭、文化和社会生活，创造有利于儿童参与的社会环境。

第二，加强儿童福利政策的顶层设计，建立全方位、综合性儿童福利政策体系。就当前而言，由于我国目前的儿童福利政策的碎片化及执行体制的松散性，造成资源使用的重复和浪费现象，降低了政策实施效果，因此亟需通过制定一部总体性法规来明确儿童社会福利的基本思想和准则，明确儿童福利的相关主体和各自权责，儿童福利的内容、经费来源与渠道，财政投入比例与执行标准，管理和监督体制等相关事宜。一是要不断拓展儿童福利概念内涵，儿童福利政策导向应逐渐定位在有利于儿童的身心全面发展的层面上，儿童福利政策视角从重保护，重基本生存权利向重生活、重全面发展方向扩展，并在此基础上制定相关法律和政策。完善基本公共服务体系，增加财政对儿童福利的投入，逐步实现儿童基本公共服务均等化。完善城乡居民最低生活保障制度，通过分类施保提高贫困家庭儿童生活水平。探索对儿童实施营养干预和补助的方法，改善儿童营养状况。逐步提高农村义务教育寄宿制学校家庭经济困难学生生活补助标准，扩大补助范围。在城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度框架内完善儿童基本医疗保障，逐步提高儿童医疗保障水平，减轻患病儿童家庭医疗费用负担。二是要在完善孤儿保障制度的基础上，扩大儿童福利的范围，建立困境儿童分类保障制度，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变。建立受艾滋病影响儿童和服刑人员未成年子女的替代养护制度，为受艾滋病影响儿童和服刑人员未成年子女的生活、教育、医疗、公平就业提供制度保障。完善流浪儿童救助保护网络体系，健全流浪儿童生活、教育、管理、返乡保障制度，对流浪儿童开展教育、医疗服务、心理辅导、行为矫治和技能培训。建立16周岁以下流动儿童登记制度，为流动儿童享有教育、医疗保健等公共服务提供基础。整合社区资源，完善以社区为依托，面向流动人口家庭的管理和服务网络，增强服务意识，提高服务能力。健全农村留守儿童服务机制，加强对留守儿童心理、情感和行为的指导，提高留守儿童家长的监护意识和责任。

第三，建立以国家责任为中心，政府主导、部门协作、社会参与的多元管理机制。中国儿童福利的未来不会是政府垄断下的福利供给，必须强调以国家责任为中心，以国家福利供给为主体，加强部门协作配合，调动社会各方面力量参与的积极性。一是坚持政府的主导地位。保护儿童、改善儿童的成长环境是政府最早致力的社会福利之一。由于相当一部分孤儿、事实上无人抚养的未成年人由政府承担监护责任，委托儿童福利机构抚养，政府必须对这部分孤儿养育给与经济保障，并保持应有的标准，建立自然增长机制。同时充分行使政府在制定政策、出台规划、投入资金、组织监督等方面的职责。二是强化部门协作配合。在现行儿童福利行政管理下，由于儿童福利的相关内容散落于不同部门，因此，在不改变现有儿童福利行政管理体制的前提下，必须建立相应的协作机制，形成推进儿童福利工作的强大合力。同时要加强不同部门出台的儿童福利相关政策的衔接协调。三是扩大社会参与。实践证明，调动社会力量参与，有利于缓解政府财力不足与广大孤残儿童日益增长的福利服务需求之间的突出矛盾。要鼓励和支持更多的慈善组织参与儿童福利事业，既可以采取捐赠的方式，也可以通过其他形式。要大力探索和尝试鼓励慈善组织兴办小型儿童福利机构，引导、支持和儿童社会组织发挥作用。还要通过政府购买服务等方式，对涉及儿童福利和权益保护的诸多事务，比如心理咨询辅导、实地调查、项目研究等，委托给专门的社会组织来实施。

第四，强化家庭支持的核心功能，探索建立以家庭福利为主的儿童福利政策体系。家庭福利是我国儿童福利的发展方向之一，在儿童福利领域，也要建立覆盖全体儿童的积极的家庭福利政策。要尽快制定面向全社会的所有家庭和儿童的家庭福利政策，以家庭整体为取向，以家庭整体为重点，其目的是使个人正确行使其在家庭中的角色，增强家庭功能和抵御危机的能力，及时有效地避免儿童法律问题的发生。要加快建立集支持性、补充性和预防性为一体，覆盖全体儿童的家庭津贴制度，为困境儿童家庭、单亲家庭、低收入家庭和普通家庭提供支持性服务。在注重儿童家庭的物质生活保障的同时，适当注重精神生活和个人全面发展的需求，解决收入维持、子女照顾、日常生活、入学教育、就业服务、住宅服务、医疗健康照顾服务等问题。