国际警务执法合作人才培养论纲

杜芳，董向东

(1.中国人民公安大学人文社科部，北京 100038;2.青岛市公安局，山东青岛 266001)

国际警务执法合作人才培养论纲

杜芳1，董向东2

(1.中国人民公安大学人文社科部，北京 100038;2.青岛市公安局，山东青岛 266001)

随着经济全球化的进程，我国国际警务执法合作在打击跨国犯罪、跨境追逃、保护海外安全利益等方面均取得了一系列成绩，国际警务执法合作人才的培养也随着形势发展的需要被及时提上日程。目前我国国际警务执法合作人才队伍主要由公安外语人才、维和警察、驻外警务联络官及其后备人选构成，存在一定的体制、机制和队伍构成上的弊端。有关部门对此积极谋划，大力推进专门人才培养工程，取得了一定成效。整体来说，要做好我国国际警务执法合作人才培养工作，应当推动体制改革、协调多种模式、理顺培训机制、用好两种资源、抓牢三支队伍，尤其在指导思想上要具有国际视野，走专门人才培养的国际化道路。

国际警务执法合作;人才培养;整体设计

0 引言

目前，学术界中并没有对国际警务执法合作的权威界定，相近的概念有国际警务合作、国际执法合作、国际侦查合作、国际刑事司法合作和国际刑事司法协助等，其中最容易与之混淆的是国际警务合作与国际执法合作。国际警务合作是指不同国家的警察机关在警察事务领域为完成特定的警务，相互提供支持、援助、协助、配合的一种执法活动。除了刑事侦查方面的合作，国际警务合作还包括行政执法、犯罪预防、科教交流等诸多方面的警务合作事项。国际执法合作的概念最初由联合国《打击跨国有组织犯罪公约》第27条和《反腐败公约》第48条提出，要求各缔约国在联系渠道、犯罪调查、物品提供、协调交流、资料交换、情报交换等方面采取有效措施，以加强打击公约所涵盖的犯罪的执法行动的有效性。由此可以看出，执法合作主体可以是任何拥有行政执法职能的机关，客体也可针对一般的行政违法行为，不适用“双重犯罪”的国际标准，其程序和方法也较为宽泛。

基于以上分析，笔者提出以下定义:国际警务执法合作是指不同国家的警察部门为了预防和打击犯罪，根据本国法律或者参加的国际公约开展的各种形式的配合与协作。国际警务执法合作人才是指能够适应开展国际警务执法合作工作的需要，懂外语、懂业务、懂办案、懂外交的高素质、复合型的警务人员。

需要特别指出的是，广义上的国际警务执法合作应当涵盖区际警务执法合作的内容，其合作范围既包括不同的国家，还包括一国内的不同法域。我国存在四个法域:内地(大陆)法域、香港法域、澳门法域和台湾法域。

1 我国开展国际警务执法合作的背景与瓶颈

公安机关作为国家的重要执法力量，承担着大量联合侦查、情报交流、刑事司法协助等国际警务执法合作任务。特别是近年来，世界警务合作的需求日益增多，涉及的领域日渐拓展，不仅我国把国际警务执法合作列为外交工作的重要内容，世界许多国家、地区和国际组织，也都把与我国警方的执法交流合作，摆在突出的位置。

改革开放三十多年来，尤其在2001年加入世界贸易组织后，我国已经全面融入了国际经济的大循环中。与此同时，面对愈演愈烈的犯罪全球化，我国已无法置身事外、独善其身。

其一，保护我海外安全利益重要性日益凸显。根据公安部公布的统计数据，2013年1～6月份，全国出入境边防检查机关共检查出入境人员2.19亿人次，比2012年同期增长5.07%，其中内地居民9 091.83万人次，港澳台居民1.03亿人次，外国人2 538.42万人次;检查出入境交通运输工具1 231.77万辆(架、列、艘)次，同比增长0.91%。此外，据不完全统计，2013年，我国海外企业大约有两万多家，遍布全世界。在海外定居、留学、工作和经商的人数接近五千万人。随着我国对外开放的不断扩大和“走出去”战略的深入实施，在海外的企业和公民数量日益增多，针对他们的犯罪活动也呈上升之势，尤其是海外华人犯罪团伙侵害我国公民的情况时有发生，不仅造成经济损失，人身安全受到侵害，还会严重损害国家声誉，影响我国在案件发生国的国家形象。

其二，跨国跨境有组织犯罪危害性不断加大。随着国际交往的频繁，一些跨国跨境有组织犯罪集团的活动日益猖獗，他们在各国之间编制严密的犯罪网络，犯罪规模不断扩大，犯罪手段日益先进，使世界各国都面临着严重威胁。常见的犯罪形式有恐怖袭击、贩毒、拐卖人口、组织卖淫、洗钱、偷渡、诈骗等。例如，2013年4月，公安部赴马来西亚工作组联手马来西亚警方，在吉隆坡成功打掉了一个实施跨国网络交友、婚骗的诈骗犯罪团伙，抓获尼日利亚籍犯罪嫌疑人十四名，涉案金额高达两千余万元，受害者来自中国大陆、台湾和澳大利亚，其中仅一名中国大陆受害者就被骗九百余万元。

其三，境外追逃任务持续艰巨。近年来，我国公安机关境外追逃工作取得了显著成绩，犯罪嫌疑人外逃数量呈逐年下降的趋势，但境外逃犯的数量仍很庞大，境外追逃的局面并未得到有效的扭转，公安机关肩负的境外追逃任务仍很艰巨。在目前我国境外和国外的逃犯中，经济犯罪嫌疑人的数量急剧上升，已经引起了社会的普遍关注，甚至成为国际社会热点问题之一。

近几年来，为适应国际国内形势发展的需要，我国国际警务执法合作的各个方面均发生了深刻变化。可以说，当前我国开展警务执法合作，既面临千载难逢的发展机遇，也面临前所未有的挑战。总体来看，我国国际警务执法合作取得了良好的开端，但面对纷繁复杂的国际执法环境，前景并不乐观。困难主要包括国家政治体制和法律制度的差异，各国之间的文化差异，我国驻外使、领馆警务联络官的外派工作起步较晚，等等。其中，最现实也是最亟需解决的，是国际警务执法合作人才的问题。警务执法合作归根到底是人与人之间的合作，为使这种合作顺畅、无缝对接，往往需要身兼数职的专业人才，而不是一批不同专业人才的合署办公。习近平总书记在2013年6月28日至29日召开的全国组织工作会议上指出:“面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展任务，实现党的十八大确定的各项目标任务，进行具有许多新的历史特点的伟大斗争……关键在人，就要建设一支宏大的高素质干部队伍。”要实现我国警务执法合作跨越式的发展，最大的瓶颈也是人的问题，是一大批精通公安业务、熟悉国际规则、掌握外国语言的专门人才的培养问题。

2 我国国际警务执法合作人才队伍及培养现状

如果把国际警务执法合作比作一场战争，那么，国际警务执法合作人才培养就是其中一场关键战役，是一场必须打赢的战役。我国尚处于国际警务执法合作实战化的初始阶段，之前的合作以外事礼节性往来为主，执法专业人才的培养起步较晚，现有的这方面人才主要集中在维和警察和警务联络官及其后备人选两支队伍。

我国国际警务执法合作人才队伍的构成可以用图1形象地表示:

图1 我国国际警务执法合作人才队伍构成示意图

其中，椭圆A表示全国公安机关外语人才，椭圆B表示维和警察(椭圆A外的椭圆B部分表示维和防暴队非语言队员)，椭圆C表示警务联络官及其后备人选，椭圆D代表我国国际警务执法合作人才。

2.1 维和警察队伍

2000年向联合国东帝汶任务区派出维和警察以来，我国已经向东帝汶、海地等7个任务区派遣维和警察两千余人次，其中向海地派遣维和警察防暴队八支，向利比里亚派出维和警察防暴队两支。这些维和警察在联合国任务区与世界各国警察开展维和行动，培养了国际视野，锻炼了实战能力，提高了语言水平。但是，要作为开展国际警务执法合作的合适人选，维和警察还存在以下不足:一是维和警察在驻在国主要从事培训当地警察、协助维护当地治安秩序等维和任务，对国际警务执法的业务很少涉及。二是维和警察组建之初，来自不同的警务部门，选拔条件主要是外语、驾驶、射击等项目，对警务执法业务没有要求，因此很多维和警察不具备懂业务、懂办案的条件。三是维和防暴队大部分是非语言队员(包括战斗队员和后勤队员)，执行任务时需要语言队员甚至当地翻译进行配合。因此他们不具备懂语言的条件。

2.2 警务联络官及其后备人选队伍

警务联络官是由公安部派驻到我国驻外使馆、领事馆，以外交人员身份代表公安部与驻在国开展警务联络合作等工作的公安民警。目前，我国已经在27个国家派驻警务联络官49名。这支队伍的最大优势是可以与驻在国警方就具体事宜进行面对面交流，直接做警方高层工作，相对其他渠道更为快捷、高效，是我国开展国际警务执法合作所依仗的重要力量。但是，警务联络官任期较长(一般2～4年)，数量较少，卸任和在任的数量不能满足需求。与其相对照，警务联络官后备人选的入库考试标准是考生外语读、说、听、写、译的能力，仅具备语言优势，尚不能满足复合型人才的要求。

2.3 近年来取得的人才培养成果

公安部近年来加大了对相关专门人才队伍的建设力度。在《公安机关中长期人才发展规划纲要(2011～2020年)》中，就完善人才教育培养政策和机制作出明确部署。国际警务执法合作人才是公安人才队伍的重要组成部分。通过举办专门培训班、选派人员出外深造、到外交外事部门锻炼等方式，积累了一批这方面人才。尤其在近两年，公安部国际合作局对全国公安系统进行外语人才摸底，选拔了二百余人，分两期进行为期6个月的全脱产外语培训。培训内容除常见的语言培训(包括英语等8个语种)外，还邀请了多位专家，针对国际警务执法合作工作现状，结合自己的办案经历和工作体会，讲授《外事礼仪和礼宾》、《国际执法合作》等课程，向学员介绍了先进的国际警务合作执法理念，帮助学员提高了对形势和任务的认识，学习到了务实的工作方法。这种多角度、全方位的集中培训，效果显而易见。

近些年，我国部属和地方公安院校层面的相关培训也搞得有声有色。例如，中国刑事警察学院与英国奥斯特大学、澳大利亚查尔斯特大学合作协议开展的中外双学士培养工作，浙江警察学院与美国山姆·休斯顿州立大学合作开展的警务合作人才培养等，以大学在校生为培养对象，实行大学基础课、专业课、合作学校外教老师授课、选派出国留学的“2+1+1”的新型教学模式，为全国公安公安机关输送了大量国际警务执法合作人才。［1］

3 我国国际警务执法合作人才培养存在的问题

总的来看，我国目前的国际警务执法合作人才培养，以全国外语人才队伍为基础，以维和警察和警务联络官及其后备人选两支队伍为抓手，加大投入，多渠道进行，取得了一定成果，积累了一批人才。然而，体制、培养机制等方面尚存在一定弊端，很大程度上制约了这项工作的顺利开展，从而影响了国际警务执法合作的大局。

3.1 体制弊端:地方事权因循守旧导致培养任务置顶

目前，我国国际警务执法合作主要是在公安部层面开展的，基本上属于中央事权。相比公安部层面，地方各级公安机关对国际执法合作工作的理解和应用流于层面，地方实战部门仍未从国际执法合作中普遍受益。我国公安机关国际合作(外事)部门的机构设置主要有3种形式:挂靠在出入境管理部门;设置在指挥部或办公室下属单位;单设机构。各级公安外事部门现阶段的主要工作仍停留在内外事接待和出国审批等传统范围内，距离打击跨国犯罪、跨国追逃等国际警务执法合作核心职能相去甚远。机构设置和地方事权的因循守旧，致使国际警务执法合作职能未能及时纳入地方公安业务范畴，直接导致地方公安机关在本地范围内开展国际警务执法合作培训师出无名，从而把这一人才培养任务全部向上压给了公安部的相关部门，同时也影响了本地国际警务执法合作队伍的建设。

3.2 机制弊端:顶层设计与地方使用人才的关系尚待理顺

一是现有的公安部层面的我国国际警务执法合作人才培训多是相关业务部门动议并组织实施，缺少统一的规划安排和部门之间横向的沟通协调，可能会造成重复投入、投入与产出不成正比等问题。二是花费了巨大的财力和时间培养的人才，回到地方后未被放到合适的业务岗位，而是继续从事与国际警务执法合作无关的工作，甚至有这方面工作任务时也不能充分和有效地利用，造成了人才的浪费与国家财政的流失。

3.3 人才队伍构成:语种、地区、职务和性别等比例失调处处掣肘

一是英语人才占绝大多数，其他小语种数量少，人才匮乏，例如土耳其语人才全国只有寥寥几人，导致外派警务联络官、与土警方开展反恐等执法合作时无人可选、无人可用。二是我国北上广地区的公安机关外语人才相对集中，其他地区尤其一些边境地区则比较少，影响了全国国际警务执法合作的均衡发展。三是高级别的专门人才偏少。外交工作要按照级别对等的原则进行，缺少高级别的国际警务执法合作人才，就意味着在一些关键场合我们不能安排重量级人物直接与对方斡旋、沟通，造成工作上的被动，影响了合作效果。四是女性较多，这是由外语专业的特点决定的。

4 我国国际警务执法合作人才培养的整体设计

国际警务执法合作人才的培养要根据其国际化、实战化特点，提供体制、机制保障，用好国际国内两种资源，并从中央、地方和公安院校三个层面，全力推进这一事关国际警务执法合作大局的基础性、战略性、长线性工作，确保关键时候“有人用、用对人、人好用”。

4.1 推动体制改革

“基础不牢，地动山摇”。国际警务执法合作人才培养是一项基础性的系统工程，国际警务执法合作机制建设是这个地基的核心部分，失去了机制保障，其他工作均无从谈起。

第一，国际警务执法合作地方公安机构设置。由于历史的原因，我国国际警务执法合作工作一直局限在中央层面开展，地方层面未能有效改革、整合，发挥不出其应当具有的职能，未能形成高、中、低三个层面的有效衔接、配合与补充。因此，应当在条件成熟的情况下，将国际执法合作与出入境管理工作职能有机结合，设置或者合并建立集办案、服务于一体的工作体制，有效应对犯罪全球化趋势。进而也能使国际警务执法合作人才培养工作师出有名，并形成不同层面的相互呼应。

第二，公安部层面人才培养体制归口整合。针对在中央层面存在的培训职责不明、职能划分不清的现状，应当设置或者整合这一人才培养工作到专门部门，归口管理，系统规划，常抓不懈。可能的操作渠道有:一是人事训练局与国际合作局组成国际警务执法合作部门，合署办公，对口协调;二是在人事训练局或者国际合作局成立专门部门，或者将这一工作划归专门部门，专事专办，具体负责。

第三，公安院校相关专业教育体制改革。以中国刑警学院、浙江警察学院等公安院校的人才培养模式为基础，向国家教育行政部门申请政策支持，争取申办国际警务执法合作专业，将其列入高中起点招生计划，实行单独招生，探索一条院校专业人才培养路径。

4.2 协调多种模式

人才培养不应拘泥于固定模式，千篇一律，而应当百花齐放，互为补充，既有短期的针对某一项工作或某一案件的临时培训，又有中长期的递进式培养，根据不同形势的需要和现有资源条件采取不同模式，从而构成一个全方位的人才培养体系。

第一，以基础性培训为中心。这种培训以中长期集中授课为主要形式，短的十天半月，长的几个月甚至半年。课程设置根据“懂外语、懂业务、懂办案、懂外交”的要求，安排外语强化、外事礼宾礼仪、国际警务执法理论和方法、国际形势与外交等授课内容。目的是全面强化学员的综合执法素质，打造复合型人才。

第二，以出国考察、外派学习为补充。出国考察一般时间较短，外派学习则通常在一年以上。通过实地考察该国警务执法部门的体制、工作机制和政策方法，出国人员既开阔了视界，提高了业务能力，又能总结提炼出与其合作的方式方法，从而在实战中有的放矢。需要注意的是，出国人员构成应当合理，以服务工作、锻炼人才为中心，而不能将其视为一种福利待遇。

第三，以服务实战为落脚点。要建设一支实战化国际警务执法合作队伍，单纯的课堂学习是不够的，应当将所学所悟放到实战环境中升华提高，使知识固化到个人身上，才能成为真正的人才。具体而言有两条渠道:一是把人才安排到合适的岗位，即通过调动、借调、实习等方式，使培养对象进入国际警务执法合作实战部门工作，熟悉工作程序和方法，全方位提高素质水平。二是在开展打击跨国犯罪等行动时，抽调培养对象参加专案小组或行动队，在实战中检验和巩固培养成果。实战经验与理论丰富的，可以纳入国际警务执法合作专家库。

4.3 理顺培训机制

构建由公安部国际合作局出台规划、公安部人事训练局统一协调、地方公安机关全力配合、外语大学等院校组织实施的分级培训机制。

第一，国际合作局和人事训练局的职能。作为人才队伍建设的主管部门和人才需求与培训的归口管理部门，统一规划，合理分工，共同抓好规划、组织、协调和实施，具体包括对培训渠道的联系和建立、培训对象的组织选拔、培训项目的管理和评估、培训项目的经费保障等。

第二，地方公安机关的任务。一方面，按照公安部的整体部署，在本地公安民警中开展摸底报名、组织上报等工作，并将参加部局培训的民警列为执行国际警务执法合作任务的骨干加以重点培养和使用。另一方面，按照公安部的整体规划和本地的实际需求，由本地国际合作(出入境管理、外事)部门和人事训练(组织教育)部门组织实施地方层面的国际警务执法合作人才培训。

第三，院校等培训机构的选择和定位。一是地方外语大学。地方外语大学在培训中按照部局的部署和要求，承担外语培训、后勤保障等职能，其他业务、外交和办案方面的培训的课程设置和师资力量由部局协调安排。二是部属和省属公安院校。如上文提到的中国刑警学院和浙江警察学院，几年前就已经开展了国际警务执法合作本科教学工作。可以充分发挥其已有的办学经验、师资力量和软硬件设施的作用，在中央和地方层面开展一些在职民警的类似培训班。公安院校由于其特殊的办学性质，在培训中很大程度上可以分担公安机关的规划、组织和协调压力，甚至可以独立完成培训任务。

4.4 用好两种资源

随着我国与世界各国尤其发达国家双多边警务合作的顺利开展，外警培训的合作也逐渐形成了一定规模和基础。如美国联邦调查局、加拿大皇家骑警、德国内政部刑警总局、英国内政部警察培训中心、日本国际协力机构等都为我们组织的出国培训提供了各方面的必要条件，也有合作交流的良好愿望。组织出国培训，既要严格按照中央和公安部的相关政策要求组织实施，又要避免综合性的考察培训，泛泛了解，走马观花。要重视专业性的业务培训，特别是现代警务管理、法律法规、执法模式、警用专业技术等方面的培训，同时要讲究层次和水平，提高培训质量。

4.5 抓牢三支队伍

我国国际警务执法合作人才队伍概括起来有三支:部机关队伍、地方队伍和在校大学生队伍。部机关业务干部队伍是部机关有关业务局开展国际警务执法合作的中坚力量;地方公安机关人才队伍是各地按照部局要求摸底、培训和经过实战锻炼的一支专业化队伍;在校大学生队伍是公安院校培养的国际警务执法合作人才的后备队伍，院校充分利用国外合作院校的资源，在设置的国际警务班学员中开设相关课程，并选拔学员到国外留学成为我国公安机关开展国际警务执法合作的一支重要的后备力量。

三支队伍的建设是维系和提高国际警务执法合作人才队伍生命力与战斗力的重要内容，相关部门应当在深入调研的基础上，建章立制，系统规划，长期跟踪，重点培养使用。

5 结语

囿于篇幅，笔者提纲挈领对如何培养我国国际警务执法合作人才进行了论述，其中不乏具体的方法和渠道。国际警务执法合作人才的国际化特点决定了对他们的培养尤其要走国际化道路，最重要的是负责培养的各级部门应当具有国际视野。这支队伍服务于国家外交大局，与各国执法部门打交道，接触不同的执法理念。他们既要顺利完成任务，更要保护国家利益，抵抗外界诱惑。要培养这种高素质、复合型的人才，不能因循守旧地照搬以往模式，而应当开放、主动地接受国外先进培养理念和模式，充分利用国外资源，调动人才的主观能动性，全面提高其沟通、协调和办案能力，最终实现从人才到专家的跨越。

［1］金诚.国际警务合作人才培养模式的构建与实践［J］.公安教育，2013(2).

［2］闵剑.对当前国际警务合作方式的探讨［J］.上海公安高等专科学校学报，2005(1).

［3］于群.国际化警务专门人才中外合作培养的思考与探索［J］.四川警察学院学报，2011(1).

(责任编辑 陈小明)

D035.319

本文为公安部课题“电信诈骗犯罪案件侦查中的国际警务合作研究”阶段性研究成果(2013LLYJGADX037)。

杜芳(1977—)，女，河南许昌人，副教授，副主任。