中国基本公共服务的空间非均衡及其与地区经济差距的关系

刘华军 张 权 杨 骞 杨宝利

(1.山东财经大学经济学院，山东 济南 250014；2.山东财经大学公共管理学院，山东 济南 250014)

一、引言

本文着重解决以下两个问题，一是中国基本公共服务空间非均衡程度及演变趋势如何；二是中国基本公共服务空间非均衡与地区经济差距之间存在何种关系。针对第一个问题，随着政府职能的不断转变，基本公共服务越来越成为政府的重要职责。尤其是新一届政府更加注重民生，而提高公共服务水平则是改善民生的重要内容。国家“十二五”规划也强调要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。尽管中国的公共服务支出规模迅速扩大，但是由于经济社会状况的差异，不同地区居民所享有的公共服务的差距越来越大[1]。2012年发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》针对基本公共服务的地区差距，提出要不断推进地区间基本公共服务均等化。因此，研究中国基本公共服务空间非均衡程度及其演变趋势，可以为缩小基本公共服务的地区差距提供一定的决策参考。针对第二个问题，根据国家统计局公布的统计数据，自2003开始，我国居民收入基尼系数连续10年超过国际公认的警戒线，地区经济发展差距也在不断扩大。那么，基本公共服务空间非均衡和地区经济差距的关系究竟如何。换言之，缩小哪些基本公共服务的空间非均衡程度能够有助于缩小地区经济差距；缩小地区经济差距又对哪些基本公共服务的空间均衡化具有促进作用。对以上问题的回答不仅对于缩小基本公共服务的地区差距具有重要的现实意义，而且可以为缩小地区经济差距以及协调地区经济发展提供相应的政策依据。

从研究进展看，对我国基本公共服务的研究主要涉及基本公共服务均等化的内涵、基本公共服务均等化指标体系的构建及区域间公共服务差异的实证研究等三个方面。其中，对于基本公共服务均等化的内涵，安体富、任强(2008)[1]认为基本公共服务要符合“公共性”的特征，基本公共服务均等化要侧重于地区之间的不平等与公共产出的评价。石绍斌(2009)[2]认为，所谓基本公共服务的均等化，主要是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共服务。吴三通(2009)[3]从公共财政学的角度，认为基本公共服务均等化即指政府可支配公共资源的支出，即财政支出的均等化。对于基本公共服务均等化指标体系，由于基本公共服务的项目繁杂，因此如何选取合理的公共服务指标便显得尤为重要。李剑(2011)[4]将基本公共服务指标归纳为投入类、能力类、效果类，并选择了6个基本公共服务项目建立一级指标体系，同时根据代表性和数据可得性等标准选取具体指标，形成二级指标体系，在此基础之上设计了相应的调整系数体系，对基本公共服务的各项指标进行综合。另外，官永彬(2011)[5]依据目的性和代表性、独立性和可比性、经济性和可得性等原则构建了我国基本公共服务的指标体系。徐琴(2012)[6]利用层次分析法，提出了一个涵盖义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障及公共就业服务四个方面，涉及四个层级的评价指标体系。与此同时，其他学者也根据研究的目的与相关原则构建了所需要的指标体系。对于基本公共服务均等化的实证研究，安体富、任强(2008)[1]、解怡(2010)[7]、赖庆坤(2011)[8]等运用变异系数测度了我国地区间基本公共服务的差异。官永彬(2011)[5]运用泰尔指数和变异系数对我国基本公共服务地区间的差异进行了测算。

通过对文献的梳理，我们发现，已有研究仍存局限：第一，样本期跨度较短。安体富和任强(2008)[1]、官永彬(2011)[5]均采用了2000-2006年的数据，解怡[7]则仅仅使用了2004-2008年的数据。第二，已有研究几乎不约而同地使用了综合指标法。这种方法能够从总体上反映基本公共服务在地区之间的差距，但却掩盖了具体项目的基本公共服务之间的差距。例如，全国的基础教育水平差距很小，但从综合指标的反映来看地区间却有相当大的差距。因此，政府的公共服务决策就不能合理地配置教育资源。第三，已有研究侧重对公共服务供给与地区经济发展关系的研究，但对地区公共服务差异与经济差异关系的研究却相对匮乏。

本文在已有研究的基础上，运用1997-2011年的相关数据和基尼系数，对《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中的七大基本公共服务领域中的16个分项基本公共服务的空间非均衡程度进行了测度。在此基础上，利用格兰杰(Granger)因果关系检验方法，实证研究了基本公共服务的空间非均衡与地区经济差距间之间的关系。本文的研究，对于通过基本公共服务均等化熨平地区差距，或缩小地区经济差距促进基本公共服务均等化，具有重要指导意义和决策参考价值。

二、方法、指标与数据

(一)方法

1. 基尼系数

基尼系数是在洛伦兹曲线的基础上发展起来的，作为衡量地区差距的主要方法之一，已被广泛应用于收入分配、产业集中等领域。基尼系数的计算方法具体如下：

其中，G表示基本公共服务指标的基尼系数，N表示所考察样本的分地区数，x-bar表示分地区平均基本公共服务水平，xi、xj分别表示i、j地区的基本公共服务水平。

2. Granger因果检验

Granger(1969)[9]提出一个判断因果关系的检验，即Granger因果检验(Granger Causality Tests)。一个变量如果受到其他变量的滞后影响，则称它们具有Granger因果关系。Granger因果关系检验对于滞后期的选择非常敏感，在实际研究中，比较常用的方法是通过AIC(Akaike Information Criterion)信息准则来确定最佳的滞后期。AIC的计算方法如下：

AIC=-2l/T+2n/T

在VAR模型中，n=k(d+pk)是被估计的参数的总和，k是内生变量个数，T是样本长度，d是外生变量的个数，p是滞后阶数，l是由下式确定的：

(二)指标

根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》公布的指标体系，同时结合已有文献中采用的具体指标[4]-[6]，依据目的性和代表性、独立性和可比性、经济性和可得性等原则构建了本文研究需要的指标体系，如表1所示。本文在选择指标时均采用平均的概念，这主要是基于本文对基本公共服务均等化概念的假定，即在一国之内，每一个公民，无论东部与西部，无论贫穷与富有，都有权利享受相等的基本公共服务。当然，本文并不认同一刀切的绝对平均化，毕竟不同地区、不同时期的公共服务需求存在差异，公共服务供给成本也存在差异。正如对完全竞争市场的考察，只是为市场经济运行提供一个良好的参照一样，本文对人均基本公共服务差异的考察，也是为政府在地区间提供基本均等的公共服务提供一个良好的参照。

表1 基本公共服务指标

注：为了表格布局的方便，下文涉及表格中的基本公共服务项目时，均采用此表中各项基本公共服务的简称(括号内的名称)替代。

(三)数据来源及处理

本文采用的七大基本公共服务领域分别为基础教育、公共卫生与基础医疗、公共安全、社会保障与就业、环境保护、科学技术、基础设施。其中，基础教育的数据源于《中国统计年鉴》(2005-2012)、《中国教育统计年鉴》(1998-2004)、《中国教育经费统计年鉴》(2005-2011)；公共卫生与基础医疗、公共安全、社会保障与就业、科学技术、基础设施的资料均来源于《中国统计年鉴》(1998-2012)并根据人口数进行平均化处理；环境保护的数据源于《中国环境统计年鉴》(2004-2012)①，并根据《中国统计年鉴》提供的各地区人口数据进行平均化处理，各地区GDP数据来源于《中国统计年鉴》(1998-2012)，人均GDP根据《中国统计年鉴》提供的各地区人口数与GDP数据求得。

三、中国基本公共服务空间非均衡的测度

在我国基本公共服务评价指标体系构建的基础上，本文首先描述我国各地区基本公共服务的非均衡状况，然后通过基尼系数测度地区基本公共服务非均衡的程度，并分析其演变态势，以揭示我国基本公共服务空间非均衡的实证特征。

(一)中国区际基本公共服务空间非均衡状况的直观描述

表2显示了三大地区②在2000年、2005年与2010年分项的基本公共服务情况。

1. 演变趋势

在基础教育领域，小学、初中生均教育经费及师生比的水平均呈现良好发展的态势(其中，师生比为负指标，该指标越低，教育质量越好)。从单个指标来看，西部地区的初中师生比在2000-2005年间呈现出上升趋势，此后表现出下降趋势，这说明西部地区初中教师资源的分配呈现出先恶化再好转的态势。在公共卫生与基础医疗领域，人均卫生机构人员与人均卫生机构床位均呈现出小幅下降之后大幅上涨的态势。在公共安全领域，交通事故发生率呈现出明显的下降趋势；而火灾事故发生率则表现出先上升后下降的趋势。在社会保障与就业领域，三大地区的养老保险参保率在2000-2010年间，总体上均呈上升趋势；东部地区的失业保险参保率上升趋势较为明显，而中西部地区则呈现稳态趋势。在环境保护领域，2010年的人均废水设施数与废气设施数均高于2005年。在科学技术领域，人均专利发明授权数与人均技术市场成交额均有明显的上趋势，尤其是2005年之后，上升趋势更加明显。在基础设施领域，单位面积公路里程与单位面积供水管道长度均有增加，且东部地区的增加趋势更为明显，速度也更快。另外，中西部地区的单位面积供水管道长度增加并不明显。

表2 各地区基本公共服务情况(单位：同表1)

2.三大地区对比

在基础教育领域，东部地区的生均教育经费情况远高于中、西部地区，且差距具有扩大的趋势。从师生比的情况看，总体来说西部地区的师生比高于东、中部，而东中部差距较小，这说明教师资源的分配向东部地区倾斜较多。在公共卫生与基础医疗领域，人均卫生机构人员呈现出由东部到西部递减的趋势；而卫生机构床位则表现为东部地区高于中西部，中部和西部几乎相同的状态。这表明，以卫生机构人员和床位衡量的医疗资源的分布，东部地区具有优势。在公共安全领域，东部地区的交通事故发生率远大于中西部地区，中部地区最低且东、中、西部地区间的差距在不断减小；同时，东部地区的火灾发生率在2000年、2005年均高于中、西部，而2010年东部地区的火灾发生率则低于中西部。在社会保障与就业领域，东部地区的养老保险与失业保险参保率均高于中西部地区，且呈现出东、中、西 递减的趋势。在环境保护领域，人均废水与废气设施均为东部地区占优势。在科学技术领域，东部地区的人均专利授权数与人均技术市场成交额均明显高于中西部地区，且其差距有不断扩大的趋势，但这两个指标在中西部地区间的差异则很小。在基础设施的提供上，东部地区无论是单位面积公路里程还是供水管道长度，均远远高于中西部地区。这些均说明，在基础设施方面东部地区的供给大于中西部地区。

以上分析说明，我国各地区的人均基本公共服务水平整体上呈现上升态势。东部地区除基础教育中的师生比、公共卫生与基础医疗外，其他领域的基本公共水平在全国均处于绝对的优势地位，尤其是基础教育经费、科学技术与基础设施的服务水平。

(二)中国基本公共服务的空间非均衡程度

为掌握我国基本公共服务的非均衡程度及其变化趋势，本文分项测算了基本公共服务指标的基尼系数，并绘制了趋势图。表3显示了1997-2011年基本公共服务及经济发展水平在省际间的基尼系数(限于篇幅，本文只报告部分年份的数据)。图1中，(a)、(b)、(c)、(d)、(e)、(f)、(g)分别显示了七大基本公共服务项目地区差异程度的演化趋势。

1. 基础教育

小学与初中生均经费的基尼系数均在0.30左右，而小学与初中师生比的基尼系数在0.09上下。从图1(a)中的变化趋势来看，小学与初中生均教育经费具有几乎相同的变化趋势(1997年西藏的初中均经费出现了非正常变动，故初中生均经费1997年的基尼系数表现异常)，具体表现为1998-2005年上升，之后下降的趋势。此外，小学师生比与初中师生比的基尼系数则在较低水平保持相对稳定，且小学师生比略高于初中师生比的基尼系数。以上分析说明，教育经费的空间非均衡程度大于教师；小学教师的空间非均衡程度略大于初中教师。

图1 基本公共服务项目地区分布基尼系数

表3基本公共服务项目的地区分布基尼系数

项目199720002003200520082011基础教育小学经费0.26340.31020.34360.34850.3000初中经费0.50840.30220.32440.34230.2823小学师生0.11180.10990.12390.12620.10520.0958中学师生0.08950.08000.06940.09130.09550.0674公共卫生与基础医疗卫生人员0.22200.20670.18650.17350.16100.0923医疗床位0.18450.17370.16380.15680.16920.1400公共安全交通事故0.50350.42210.35570.29280.26620.2673火灾事故0.48090.45210.41080.39930.44050.4415社会保障与就业养老保险0.32630.30500.32020.31130.3059失业保险0.31270.29040.29720.31980.3299环境保护废水设施0.32080.31400.30430.3431废气设施0.27990.27670.26450.2521科学技术专利授权0.54290.51870.63260.60830.60360.6096技术成交0.67690.76920.77930.81890.84850.8309基础设施公共里程0.35490.37310.36270.37130.34850.3399管道长度0.74650.80040.82620.82860.82290.8138人均GDP0.32850.33840.33310.32660.29470.2546

2. 公共卫生与基础医疗

人均卫生机构人员与床位的总体基尼系数均在0.15左右。从图1(b)反映的趋势来看，在样本考察期内，二者的非均衡程度均呈现下降趋势，且人均卫生机构人员空间非均衡程度的下降趋势较为明显，年均下降6.08%，而人均床位的空间非均衡程度年均仅下降1.95%。而且，在2008年之后，人均卫生机构床位的空间非均衡程度大于人均卫生机构人员。

3.公共安全

交通事故发生率的基尼系数在0.26-0.51之间，火灾事故发生率的基尼系数在0.39-0.48之间。从图1(c)反映的趋势来看，交通事故与火灾事故发生率的空间非均衡程度在样本期内呈下降趋势。其中，交通事故发生率的基尼系数下降幅度较大，其下年均降率为4.42%，而火灾事故的年均下降率仅为0.60%。在1999年之后，交通事故发生率的空间非均衡程度低于火灾事故发生率。

4. 社会保障与就业

其中，养老保险与失业保险参保率的基尼系数均在0.31左右。从图1(d)反映的趋势来看，在2000-2006年之间，养老保险与失业保险参保率的空间非均衡呈现几乎相同的变化趋势，即先下降后上升的趋势；2007年之后，失业保险参保率的空间非均衡异呈现逐年上升的趋势，而养老保险参保率则相反。从两条曲线反映的空间非均衡程度来看，2007年之前养老保险的空间非均衡程度大于失业保险，在此之后则相反。

5. 环境保护

人均废水与废气设施地区分布总体的基尼系数分别在0.32与0.26左右。从图1(e)反映的趋势来看，人均废水设施的空间非均衡在2000-2009年呈现波动下降的趋势，之后变现为上升的趋势；而人均废气设施则在总体上表现为波动下降的趋势。从两者的对比来看，人均废气设施的空间非均衡程度小于人均废水设施。

6. 科学技术

人均专利发明授权的地区差异基尼系数在0.51-0.61之间；人均技术市场成交额的地区差异在0.67-0.85之间。从图1(f)反映的趋势来看，科学技术的空间非均衡总体上呈现出上升的趋势。从人均专利发明授权来看，在1997-2003年间，其空间非均衡呈现上升的趋势，之后则保持在0.60左右的水平；从人均技术市场成交额来看，在1997-2006年间，其非均衡呈逐年上升的趋势，在此之后则由小幅下降。

7.基础设施

单位面积公路长度的地区差异基尼系数的平均水平在0.35左右，而单位面积供水管道长度的地区差异基尼系数的平均水平则在0.81左右。从图1(g)反映的趋势来看，单位面积供水管道长度的空间非均衡在较高的水平上保持稳定；而单位面积的公路长度则在较低的异水平上保持稳点。

四、Granger因果关系检验

表4报告了基本公共服务空间非均衡与地区经济差距的granger因果关系检验结果。根据检验结果，本文对地区经济差距与基本公共服务项目差距之间的关系进行分析。

1.原假设为X不是Y的Granger原因。在此条件下，检验结果显著的项目为人均卫生机构人员、人均卫生机构床位、交通事故发生率、人均技术市场成交额与单位面积供水管道长度的空间非均衡。人均卫生机构人员、交通事故发生率、单位面积供水管道长度的空间非均衡检验结果均在10%的显著性水平下显著。人均卫生机构床位、科技市场成交额地区差异的Granger检验结果在5%的显著性水平下显著。而其他的基本公共服务项目非均衡的检验结果均不显著。

2.原假设为Y不是X的Granger原因。在此原假设下，小学生均教育经费、初中生均教育经费、人均卫生机构人员、火灾事故发生率、人均专利发明授权的空间非均衡的检验结果在10%的显著性水平下显著。交通事故发生率、单位面积供水管道长度空间非均衡的检验结果在5%的显著性水平下显著。单位面积公路里程空间非均衡的检验结果在1%的显著性水平下显著。其余的基本公共服务项目空间非均衡的检验结果均不显著。

3.以上的检验结果表明，卫生机构床位、科技市场成交额的空间非均衡是地区经济差距的Granger原因。地区经济差距是小学生均经费、初中生均经费、火灾事故发生率、失业保险参保率、人均专利发明授权与单位面积公路里程空间非均衡的Granger原因。人均卫生机构人员、交通事故发生率、单位面积供水管道长度空间非均衡与地区经济差距互为Granger因果关系。而其余各项基本公共服务空间非均衡与地区经济差距之间不存在Granger因果关系。

五、结论与建议

本文依据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》公布的基本公共服务项目，利用基尼系数方法分项测度了中国基本公共服务的空间非均衡程度。在此基础上，对中国基本公共服务的空间非均衡与地区经济差距间的Granger因果关系进行了实证检验。研究结果表明：(1)我国各地区的人均基本公共服务水平整体上呈现上升趋势，东部地区的各项基本公共服务水平在三大地区中具有优势。(2)七大基本公共服务项目中，基础教育、环境保护与科学技术的地区分布非均衡程度总体上呈平稳趋势；社会保障与就业地区分布非均衡程度总体上呈先下降后上升的趋势；公共卫生与基础医疗、公共安全地区分布非均衡程度总体上呈现下降趋势；科学技术地区非均衡程度整体上表现出上升趋势。(3)部分基本公共服务空间非均衡与地区经济差距之间具有Granger因果关系。具体来讲，初中生均经费与师生比、养老保险参保率、万人废水与废气处理实施的空间非均衡与地区经济差距之间不存在Granger因果关系，其余各项的空间非均衡与地区经济差距之间或存在单向、或存在双向的Granger因果关系。

表4 Granger因果关系检验

注：X表示基本公共服务项目地区差距，Y表示地区经济差距。Lag为遵循AIC原则的最佳滞后期。另外，表4使用序号表示基本公共服务的具体项目。

根据以上研究结论，我们建议如下：第一，国家在进行基本公共服务供给决策时，应重点向中西部地区倾斜，尤其是在基础教育经费与科学技术与基础设施等方面。第二，国家在进行基本公共服务均等化决策时，应侧重于基本公共服务中非均衡程度较大的项目，如地区的供水管道服务、科学技术服务、公共安全服务等。第三，要努力通过缩小地区经济差距来缩小地区公共服务，如通过促进地区经济均衡发展促进公共卫生服务、科技服务等基本公共服务项目地区差距的缩小；另外，也可以通过促进基础教育服务、公共安全服务、社会保障服务、基础设施服务的均等化来缩小地区经济差距。

【注】

① 由于《2006中国环境统计年鉴》缺少需要的统计数据，因此本文采用差值法获得2005年的环境保护相关指标。

②其中，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南等11个省(自治区、直辖市)，中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南共9个省，西部地区包括广西、云南、四川、重庆、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆等11个省。

参考文献：

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[4]李剑. 基本公共服务指标体系研究[J]. 商业研究，2011，(05):48-56.

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