小组治大国

陈墨

2013年11月的一天，像往常一样，早上八点多，中国经济体制改革研究会名誉会长、原体改委副主任高尚全就来到办公室。刚坐下来，他就让秘书把15日刚刚公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》打印一份拿过来。

他仔细阅读这份《决定》，只要有内容涉及“中央成立全面深化改革领导小组”之处，他就用笔在该处重复勾画几下。“建立改革协调的工作机构大家已经达成共识，但是谁来担任组长呢？文件上没说，但这个问题很重要。”

一个多月后的12月30日，中共中央政治局会议给出了答案——由习近平出任组长。

“领导小组”是一种颇具中国特色的议事协调机构。目前，中共中央已设置多个“领导小组”，其中，中央全面深化改革领导小组最“年轻”，也是不多的几个由党的总书记担任组长的领导小组之一。

“神秘”的中央领导小组

在中国，有大量类似于中央全面深化改革领导小组的议事协调机构。它们是党政系统中常规治理方式外的补充。它们也没有人员编制，甚至不印公章，不单独行文。平时难见身影，但在特定时期却拥有跨部门的协调权力。

虽然略显神秘，但事实上，在中央各大部委和省级地方政府的人事布局基本完成之后，中央层面最为频密的人事调整，恰恰就发生在以往这些并不为人注意的各个议事协调机构当中：从2013年6月底开始，有8个国务院领导小组调整了负责人，新任组长都是新上任的总理或副总理。

而在更早之前，中纪委书记王岐山已经担任中央巡视工作领导小组组长；中央新疆工作协调小组也迎来了新领导，全国政协主席俞正声出任组长。

如果按权属关系对各个议事协调机构进行分类，类似中央财经领导小组、中央巡视工作领导小组和中央新疆工作协调小组等带有中央字眼的，可归纳为党的议事协调机构行列；而带有国务院字号的各领导小组和工作委员会，则属于国务院议事协调机构。

如何运行

政出多门、多头管理、九龙治水……同一级政府部门之间经常遇到权限交叉、机构重叠、权责脱节等问题。因此，“领导小组”的政治规格更高一级，这直接体现在领导小组组成人员的结构上。

2013年6月，国务院决定成立农民工工作领导小组，副总理马凯任组长。在城镇化的背景下，这一领导小组的成立，被理解为国家进一步重视解决农民工问题。

而过去一年调整的“国字头”领导小组，组长均由国务院总理或副总理担任。其中，应对气候变化及节能减排工作领导小组呈现出明显的“高配”特点，组长为总理李克强，两名副组长是副总理张高丽和国务委员杨洁篪，成员包括外交部长、发改委主任、财政部长等30位部委一把手。

此外，李克强还担任西部地区开发领导小组和振兴东北地区等老工业基地领导小组组长，副总理张高丽任以上两个领导小组的副组长。

一般来说，领导小组的组成人员属于兼职，小组设一名组长，但副组长和成员的数量不固定。

“在领导小组的所有组成部门中，牵头部门是主要的事务承担者。”南开大学周恩来政府管理学院教师周望曾对“领导小组”的运行进行分析：领导小组的一般成员可以提出自己的意见，但他们的主要职责还是代表自己所在部门为小组的工作提供协助，将领导小组的决议和要求带回到各自部门。

除领导小组外，遇到临时或者紧急事件，国务院还会成立其他形式的“小组”，尽管拥有跨部门协调权，但不一定属于国务院议事协调机构。例如，芦山地震后，国务院立即成立灾后恢复重建指导协调小组，国家发改委主任徐绍史任组长，共有四川省政府、财政部、住建部等27个成员单位。

“在重大决策具体落实和实施过程中，建立跨部门的协调合作机制，有利于减少层级、提高效率。”对于“领导小组”机制的运行效果，国务院原副总理曾培炎曾这样评价。

更大尺度的谋篇布局

在中央层面设立全面深化改革协调领导小组是十八届三中全会的一个“亮点”。

按照全会决定的表述，改革协调领导小组的职能是“负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。换言之，该小组有四大职能。

2013年11月13日，即全会结束的第二天，北京市委常委会即释放出消息，将成立全面深化改革领导小组，北京市委书记郭金龙强调，要把握首都发展的阶段性特征，从国家发展大势、区域协调发展着眼，在更大尺度上谋篇布局。

“谁来担任领导小组组长人选很重要。”国家体改委原副主任邵秉仁表示，现在改革面临的环境和困难，与上个世纪已然不同，领导小组如果没有强有力的人选，则很难推动目前的各项改革。

高尚全则认为，此前各类中央级别的领导小组多属于议事协调机构，例如中央农村工作领导小组、中央司法体制改革领导小组等等。但这类领导小组往往职能单一，为某一项改革而设，已经不能适应目前全面深化改革的需要。

中国（海南）改革研究院院长迟福林在接受采访时认为，当下每项改革措施如果触及利益格局，就会引发矛盾和阻力，顶层改革重启，有助于协调部门利益、地方利益等既得利益关系。

（摘自《看点》）endprint