农业要休养生息

李国祥

我国是一个人多地少水缺的国家。在我国农业发展中，各地普遍出现农业资源利用不当，以及工业化给农业资源带来污染等突出问题，已经给全社会带来了严重后果，不仅影响农业可持续发展，而且破坏了生态环境，加剧了农产品质量安全风险。鉴于此，2014年中央1号文件首次提出“开展农业资源休养生息试点”，这对于转变我国农业发展方式，建立农业可持续发展长效机制，更好地发挥农业多功能作用具有深远意义。

迫切需要休养生息

不可否认，改革开放后我国农业创造了奇迹，彻底告别了农产品短缺时代，成为世界上多数农产品最大生产国，市场上农产品供给极大丰富，用不到世界10%的耕地养活了超过世界20%的人口。但是，为了保障农产品供给，满足人们对农产品消费不断增长的需要，长期普遍存在的过度使用，甚至掠夺式使用农业土地和淡水等稀缺资源带来的严重后果，也给我们敲响了警钟。

近年来，受到粮食价格不断上涨和种粮有利可图等因素影响，一些地方农民，除了在生态脆弱的陡坡地毁林种粮外，一些地方的湿地、重要水源地和严重沙化土地也用来耕作，生产农产品。这虽然为粮食十连增作出了贡献，但是势必带来生态环境恶化的隐患。

我国是世界上化肥施用量最多的国家，目前每年化肥施用量近6000万吨，占世界总施用量的35%左右。我国也是单位耕地面积上使用化肥最多的国家，年均每公顷耕地面积上施用的化肥量大约是400公斤，接近世界平均水平的4倍。长期过度施用化肥，会造成土壤板结，破坏土壤理化性状，后果是农业生态系统遭到破坏，土壤有机质含量下降，土壤养分比例失调，化肥利用率低下，对粮食增产效果不断下降。20世纪60年代，我国施用1公斤化肥可以生产70多公斤的粮食，而目前施用1公斤化肥生产的粮食不足20公斤，化肥的边际效率递减十分明显。

我国农业生产上还使用了大量的薄膜和农药等其他现代投入物，虽然促进了农产品增产，有助于农民增收，但是，总体上这些现代农业投入要素的边际效率呈现出递减趋势，对农业增产农民增收作用持续下降。更为重要的是，化肥、农膜和农药等现代农业投入要素所带来的农业生态环境破坏、环境污染、农产品质量下降和安全隐患等问题也十分突出。

在农业生产对资源利用不当带来污染的同时，我国一些地方在快速推进工业化和城镇化进程中，由于没有有效地处理废弃物，排放不达标，也对农业资源造成极其不利影响。我国已经约有1.5亿亩耕地受到污染，中重度污染耕地约有5000多万亩。一些地方的土壤重金属污染，生产出来的农产品有害重金属严重超标。

我国本是淡水资源严重缺乏的国家，各地水资源分布极不平衡。比较而言，东南沿海地区雨水相对充沛，年均降水量上千毫米，河流密布，淡水资源丰富；而北方地区降水量相对较少，年均降水量只有几百毫米，经常遭受干旱困扰。农业生产用水量相对较多。北方降水量少，地表水不足，只能使用地下水。长期超采地下水浇地，迟早会使地下水枯竭，农业生产用水成本费用越来越高。河北等地过去农民种粮浇地打井几十米就能用上地下水，现在则需要打井几百米才能浇上地。抽井水浇地一次仅电费就近百元。保障粮食安全与水资源更加稀缺的矛盾日益突出。

农业本来具有重要的生态恢复和保持功能，但由于农业资源利用不当，农业反而成为生态环境的损害者，成为污染的重要来源。如果农业资源利用方式不改变，不注重农业资源休养生息，后患无穷。

休养生息面临多重挑战

2014年中央1号文件提出：“从2014年开始，继续在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草。开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。”实现农业资源休养生息，长期来看，它所带来的生态效益和社会效益是不言而喻的。但是，让农业资源休养生息，短期来看，会与农业其他功能和目标相冲突，也会对相关主体利益带来不利影响。

实现农业资源休养生息，要降低一部分农业资源利用强度，甚至会出现一部分农业资源不再用于生产，短期内农业资源向社会提供的农产品数量就会减少。我国本来粮食等主要农产品常常处于相对紧平衡状态。随着工业化和城镇化的快速推进，我国东南沿海等地区耕地越来越少，当地生产的粮食严重不足，需要从北方大量调运。长三角和珠三角过去曾是鱼米之乡，现在的粮食自给率普遍地下降到不足30%。我国是世界上人口最多的国家，进口粮食虽然也是保障国内粮食产需缺口的一条有效途径，但是国际市场上没有足够的粮食可以养活中国人。我国每年消费粮食5亿多吨，而国际市场上每年粮食贸易量仅有2亿多吨。中国人的饭碗只能够主要装自己生产的粮食。这就要求农业资源休养生息，必须量力而行，必须处理好与国家粮食安全之间的关系。农业资源休养生息试点应该优先在重要水源地等生态敏感地区、在陡坡地和严重沙化地等生态脆弱地区选择，在受到污染不能提供安全农产品的地方、在水资源严重恶化的地方选择。

农业资源休养生息机会成本承担者与最终受益者往往不一致。治理水源，会花费大量费用，但是负担者不是在水源地上耕作的农民。相反地，停止在水源地耕作，可能意味着当地农民无法向市场提供农产品，收益就无法实现。在水源地上耕作，会污染水源，损害广大用水者的身体健康。在严重沙化土地、陡坡地上耕作，雨水冲刷会造成水土流失，刮风季节会形成沙尘暴。水土流失，不仅会淤塞河道，也会带来水体污染。在水源地、沙化地和陡坡地上耕作，既给社会带来显而易见的巨大损害，又不符合生产者长远利益，但是可以给生产者带来眼前收益。实现农业资源休养生息，无疑是有相当大的难度。

农业资源休养生息短期内会影响到一部分农民收益和生计。目前，我国农民工总量近2.7亿人，工资水平上涨快，越来越多的农民工家庭不再依赖农业收入。随着我国经济发展，未来还会为农村劳动力提供大量的务工经商机会。尽管如此，农村中总会有一部分劳动力无法找到非农就业机会，他们始终需要依赖农业获得收入、解决生计，特别是农村贫困人口更加依赖农业。如果让一些地方的农业资源休养生息，短期内既不生产农产品，又没有其他途径获得收入，这些地方的部分农民生计问题就难以解决。因此，开展农业资源休养生息试点，必须统筹考虑农民增收和解决生计有效途径，这样才能减少阻力，提高成功率。

实现休养生息的有效途径

实现农业资源休养生息，直接关系到农业资源永续利用和可持续发展问题，具有广泛的生态效益和经济社会效益。保护农业资源，发挥农业生态功能，实现农业资源永续利用和可持续发展，既是全人类面临的棘手难题，也是世界各国的普遍共识，各国都在不断地探索农业资源保护和永续利用的有效途径。按照2014年中央1号文件部署，开展农业水土资源休养生息试点，将“抓紧编制农业环境突出问题治理总体规划和农业可持续发展规划”。各地应根据当地农业资源利用面临的主要问题及其农业功能定位，以农业生产、农民生活和生态环境改善为核心目标，针对以上实现农业资源休养生息面临的多重挑战，积极探索农业资源休养生息的有效实现途径，建立起农业可持续发展的激励机制。

着力构建绿色有机农业发展动力机制。农业资源需要休养生息，农业生产者也十分清楚。但是，农民如果保护农业资源，往往可能会损害到自身的眼前利益，因而缺乏经济上的动力。农民很清楚，施用化肥，会降低农产品品质；喷打农药，会带来农药残留。一些地方的农民在用于自给农产品的地上种地，就施用农家肥，尽可能少地甚至不施用化肥，尽可能少地甚至不喷打农药；而在用于销售农产品生产的地上种地，则对化肥和农药等的使用约束较少，甚至滥用或者过度使用化肥和农药。农业生产者既然清楚滥用化肥和农药等对农产品质量安全不利，为什么在农业生产中还不当地使用化肥和农药等现代化学投入物？一般来说，市场上某种农产品生产过程中使用的化肥和农药不影响价格的形成。农民销售收入多少，主要取决于销售数量。只要能够带来产量，农民就会使用化肥和农药等现代化学投入物。要让农业资源需要休养生息，就要让生产绿色有机农产品即使用农家肥以保护土地不受污染的农民得到更多的经济利益，让滥用或者过度使用化肥和农药而污染土地的农民减少经济利益。只有解决了农业资源休养生息动力不足难题，农业资源休养生息试点才能成功，才能在其他地方逐步推广。世界各地多年农业可持续发展的实践，已经探索出一些行之有效的农业资源休养生息方式和途径，即绿色农业、有机农业，可以尽可能将农业生产对资源及其生态环境的不利影响降到最低限度，产出优质安全农产品，在市场上实现高回报，前景广阔。我们要对发展绿色有机农业给予优惠政策，加大绿色有机品牌保护力度，为绿色有机农业发展创造良好环境，引导农业结构调整，探索更加积极的农业资源休养生息方式和途径。

充分发挥财政资金在建立补偿机制中的作用。让农业资源休养生息，必须建立相应的补偿机制。单纯地依赖市场机制，无法调动相关主体实现农业资源休养生息的积极性，这就需要发挥好政府的作用。美国早在1985年就开始实施农业资源保护政策，财政每年花费几十亿美元，从开始侧重于减少水土流失，到后来更加注重实现多重环境改善目标，取得了一定成效。历经重重困难，美国在2014年通过的新农业法案中，虽然取消了直接补贴等多项政策，但是农业资源保护政策仍然保留。20世纪末，我国曾在一些生态功能区和生态脆弱地区实施了退耕还林政策，财政补贴发挥了重要积极作用。2014年开始我国将启动新一轮退耕还林还草工程，同样需要发挥财政资金在建立补偿机制中的重要作用。

充分发挥农业科技的支撑作用。实现农业资源休养生息，需要处理好农业高产高效与资源永续利用之间关系，必须继续保障国家粮食安全，必须考虑一部分农民增收与生计问题。只有农业科技进步才能实现上述农业发展多重目标，才能实现农业发展方式的转变，实现农业资源休养生息。同时，重金属污染土壤的修复、超采地下水的综合治理等农业资源的生态恢复，推广应用测土配方施肥和节水等技术和农业资源的合理利用，都离不开科技的支撑。

总之，实现农业资源休养生息，使农业从生态敏感地区和脆弱地区休耕退耕，减少农业对生态环境的污染，就要建立绿色有机农业发展动力机制，要建立财政补贴补偿机制，要发挥农业科技的支撑作用，并引导社会力量广泛参与。

（作者：中国社科院农村发展研究所研究员）

责任编辑：杜梅萍