浅论美国政府的舆情控制

童琳

【摘 要】新闻自由是美国宪政的基石，但是美国政府并未放松舆情控制。为此，政府制定法律法规，加强行政管制，实行技术控制，鼓励行业自律。在美国，参与舆情监管的主体具有多元性，既有政府机构和政府官员，又有作为第三方的公关公司、民间组织和网络水军。为了加强舆情控制，美国政府将直接施压与协商报道向结合，并有意泄露秘密，制造媒介事件，利用时间差打“擦边球”。

【关键词】舆情控制 行业自律 公关公司 协商报道

新闻自由是美国宪政的基石。1791年，美国国会制定了宪法第一修正案：“国会不准制定有关下列事项的法律，即确立一种宗教或禁止信仰自由；限制言论自由或者新闻自由；或限制人民和平集会的权利以及向政府请愿的权利。”美国比较尊重新闻自由，即使在重大报道中出现失误，记者也可以不承担法律责任，除非有证据证明记者主观臆造。正由于此，有人认为美国记者是维护公众利益的“看门狗”，拥有与立法、行政、司法并立的“第四权力”。当然，在新闻媒体面前，美国政府并不甘心束手就擒，而是采取种种策略来应对媒体，操纵社会舆情。

一、多管齐下：美国政府的舆情控制路径

制定法律法规。美国通过成文法和案例相结合，构建了较为完备的法律体系。1791年的“宪法第一修正案”是美国保护言论自由、管理各类媒体的第一部法律。1950年9月，美国国会通过“麦卡锡法案”，将共产主义思想言论视为法西斯主义、恐怖主义之类的异端邪说，严禁发表和传播。1966年以来，美国先后颁布了《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《隐私权法》，对政府信息公开进行规范，以切实保障公民知情权。1996年，美国制订《电信法》。该法规定，如果利用网络传播信息，危害国家安全和社会稳定、煽动和诱导犯罪、损毁他人名誉、欺诈侵权、黑客攻击、传播色情信息等，一律追究刑事责任。2001年“9·11”事件后，美国政府先后颁布《爱国者法》、《国土安全法》、《加强网络安全法》，进一步完善了互联网管理的法律法规。《爱国者法》规定，国家安全部门可以反恐为由，获取民众的互联网通信内容；《国土安全法》主张监控互联网，惩治黑客；2011年2月通过的美国《信息安全与互联网自由法修正案》则授权总统可以宣布“信息空间的紧急状态”，由政府接管部分网站，或者禁止访问部分站点。总之，在互联网信息管理方面，美国政府至今已颁发130多项法律法规，既包括联邦立法，也包括各州立法。

加强行政管制。行政管制是美国舆情管理的重要手段，具体包括内容分级制、内容审查制、网站注册制、税收优惠制等方式。就内容分级制而言，美国对网站和网上论坛实行分级分类管理，不管是黄色信息，还是网络游戏，都有一个明确的分级，以便对信息和游戏进行识别鉴定。与此同时，美国面向全国公布违规网站及经营者、发布有网络性犯罪污点的黑名单，有效的威慑了不法分子。

实行技术控制。目前，美国各研究机构充分发挥技术优势，开发分级与过滤等互联网技术，进一步控制网络舆论。麻省理工学院所属的W3C机构（即World wide web Consortium），推动了PICS（Platform for Internet Content Selection）技术标准协议，确立了网络分级制度标准，界定了网络分级检索方式。美国分级服务商Safe Surf则创造性的建立了自我分级（self-rating）系统，既保障网名言论自由，又确保儿童和网民不受色情网络影响。

倡导行业自律。在美国，媒体行业协会和民间自律组织比较发达，尤其是互联网行业协会，具有较高的权威性。美国“电脑伦理协会”制定了“摩西十诫”，明确禁止使用电脑影响他人工作、伤害他人或者偷盗。由众多企业加盟的“在线隐私联盟”（OPA）制定了在线隐私指导细则，以便保护互联网个人隐私。纽约媒体道德联盟明确主张建立网上道德标准，通过网站（www.morality inmedia.org）指导人们如何反色情邮件、怎样与ISP联系、如何判断对方是否触犯法律等。此外，美国“互联网保健基金会”制定了8条行业准则，各类论坛和聊天室也制定了相关服务规则与管理条例。如果违反行业自律协议，行业协会将施加压力，并责令改正。

二、官民结合：美国政府的舆情控制主体

在美国，参与舆情监管的主体具有多元性，既有政府机构和政府官员，又有作为第三方的公关公司和民间组织。

设置专业新闻机构。公共信息委员会是美国官方最早的专业宣传机构，该机构在二战时期定期发行《官方公报》，并使用无线电装置向世界转发消息，邀请盟国记者实地采访。此后，美国政府在不同时期设置不同机构（如战时新闻处、美国新闻署、广播管理委员会等），专门处理媒体事务，操控新闻报道，引导社会舆论。

由“新闻官”控制新闻来源。在美国，白宫新闻秘书及其有关官员，每天早晨开会讨论前一天和当天国内外发生的大事，研究对外宣传口径和舆情引导策略，达成一致后向“白宫新闻团”通报。“白宫新闻团”大约有200多名记者，由各主流媒体选派，经白宫审查同意。“白宫新闻团”记者根据白宫的意图，结合所在媒体的立场，进行撰述和评论，然后发表报道。各主流媒体的言论各有特点，但大多基本倾向与白宫保持一致。

政府官员公开讲话，引导社会舆论。总统、国务卿、国防部长、财政部长、联储会主席常常公开讲话，以宣传政策政绩，解答国民疑问，回应在野党批评。这些讲话通过主流媒体报道，能够制造和引导社会舆论。例如美国前副总统切尼经常与电台或电视台联络，在各类媒体谈话节目中频频露脸；前国防部长拉姆斯菲尔德及副部长沃尔福威茨常常撰写“气球”性文章，试探国内民众和外国政府的反应，为国家政策进行理论铺垫。

与公关公司、民间组织合作，引导社会舆情。为了避免公众指责妨碍新闻自由，美国政府一般不会自己出面提供新闻稿件，也不会直接指导媒体进行报道，而是让与自己观点相同或相似的新闻机构出面宣传政府政策。在美国，白宫、国务院、五角大楼、国会常常向公关公司或智库支付费用，委托他们开展课题研究，炮制理论文章，制作文宣作品。这些机构的许多工作人员有过记者工作经历，熟悉媒体运作规律，撰写的文章貌似客观公正的新闻报道，实则政府文宣作品。以民间言论形式，表达官方意图，这是美国舆论控制的巧妙之处。

聘请专业公关人员，参与舆情控制。为了避免黄婆卖瓜之嫌，提高宣传效果，美国政府经常会找一些专家学者充当枪手。这些枪手顶着政治评论家、自由职业者等身份，表面上与政府无关，实际上是政府的“托儿”。他们围绕政府的某项决策或行动发表评论，貌似中立，甚至发表批评意见，实则为政府摇旗呐喊，或者“小骂大帮忙”。此外，美国政府还会花钱聘请专业公关人员参与舆情控制，著名学者李普曼、公关大师贝奈斯等大腕都名列其中。2001年阿富汗战争爆发前，美国政府任命夏洛蒂·比尔斯担任助理国务卿，在国务院负责“公共外交”事宜，利用外交、公关、广告等多种手段，为美国“反恐战争”营造舆论。

尝试使用网络水军。在美国企业，网络推手早已有之，并进一步产业化、专门化，甚至渗透到政府和军队之中。2011年，英国《卫报》曾披露，美国军方正与一家本土公司秘密研发一种新型软件，该软件能利用伪造的用户身份，在网络上发表有利于美国的舆论宣传。一旦该软件开发成功，一名美国军人在登录网站时可拥有10个“马甲”，在同一地址登录时产生与美国军方毫无关联的假IP地址，从而轻易冒充来自世界各地不同身份的人。在网络水军的帮助下，美国政府不仅有力地削弱了“敌方”声音，打击了对方的意识形态宣传，而且以貌似真实可信的“消息”，赢得了更多的支持。

三、花样迭出：美国政府的舆情控制技巧

将直接施压与协商报道相结合。有时候，美国政府会以国家利益为名，直接实施新闻管制，施压“唱反调”的媒体和记者。2001年“9·11”事件后，“美国之音”不顾阿米蒂奇副国务卿的要求，坚持播出对塔利班领导人奥马尔的专访录音节目，这激怒了美国政府，结果“美国之音”电台台长和国际广播局局长被撤职，该台的部分拨款被取消。2003年，来自NBC的记者阿奈特在评论中说，伊拉克战争的计划已经失败。美国政府对此十分恼怒，直接施压NBC，迫使其解雇阿奈特。美国政府直接施压媒体，实施新闻管制可以收到立竿见影的效果，但是存在诸多弊端，这是因为，在如今全媒体时代，政府隐瞒与公众利益相关的信息，将会导致谣言四起，引发社会混乱；另外，常常实施新闻管制会降低政府公信力，打击媒体的积极性，甚至使媒体与政府对立，削弱政府舆情控制力。正由于此，直接施压并非美国政府舆情控制的常态，而是作为最后选择的无奈之举。在一般情况下，美国政府会以“开放式”思维与媒体“协商报道”，将政府意图明确告知媒体，让媒体在坚持政府意图的情况下，选择各自的报道立场，尽量披露接近真实的信息。这样不仅扼杀了谣言的蔓延，而且为政府和媒体赢得了信誉，达到了舆情引导的预期目标。

通过“泄密”引导舆情。有时候，美国政府官员会在私下场合向个别记者透露一些“小道消息”，通过泄露这些没有最终确定或不愿正式发布的消息，媒体能够获得独家报道素材，政府则可以试探民众反应。如果政策曝光后遭到民众强烈反对，那么政府会就宣布“此报道属无稽之谈”；如果公众非常支持，政府就会正式发布相关消息。此外，有意泄密可以用于散布不利于对手的消息，转移媒体和公众注意力。2002年3月，为了试探国内外舆情反应，美国国防部故意向《洛杉矶时报》“泄密”：国防部起草的一份报告宣称，美国将在非常时期，对俄罗斯、伊朗、伊拉克、中国、朝鲜等7个国家动用核武器。随后，全世界主要媒体对此进行报道，转移了对伊拉克战争的注意力。

制造媒介事件。美国政府常常“预制”新闻，有意制造一些事件，以左右媒体和公众注意，形成公关效应。尤其是在小布什时期，政府不再满足于策划事件用于媒体报道，而是自己直接拍摄新闻发给媒体。据《纽约时报》披露，为了宣传布什新签署的一项医疗政策，政府医药主管机构事先制造新闻，然后发送给300家电视台。政府制作的这些新闻淹没在卫星传送、辛迪加经营、网络提供的新闻节目中，以“独立”新闻的面目悄悄走进千家万户，在潜移默化中操纵着美国舆论。

利用时间差打“擦边球”游戏。为了达到预期报道效果，美国政府喜欢利用时间差打“擦边球”游戏，他们常常选择星期五晚上7点左右，向媒体发布可能遭到舆论谴责的“坏消息”，这时媒体已经到了截稿时间，记者无暇再做深入调查，只能以短消息形式进行来稿照登；加之民众周末外出休闲度假，报道的关注度大大降低，这样能够避免该事件成为舆情焦点，以免产生不利于政府的社会舆论。

在舆情控制上，美国政府巧妙地将焦点转移到预设方向，充分调动媒体的积极性，引导他们带着“镣铐”在预设坐标轴上“跳舞”，从而达到舆情引导目标。美国政府的舆论控制尽管具有一些局限性，但是依然值得我们学习借鉴。□

（作者：武汉大学新闻与传播学院2012级硕士研究生）

责编：姚少宝