美国重振制造业政策的可持续性分析及我国对策研究

刘晓峰 汪文卿

摘要：为阻止经济继续下滑，美国政府于2009年制定了重振制造业政策，并通过了一系列立法保障政策的施行。在美国总统奥巴马的第一个任期中，该政策在提高产出和增加就业方面取得了较好的效果，且奥巴马在连任后继续保持了对重振制造业政策的重视。文章主要考察该政策的可持续性，首先通过经济数据的分析对短期政策效果进行评述，其次从施政条件、施政动力以及制约因素等三个方面分析该政策的长期趋势，最后提出我国相应的对策建议。

关键词：制造业；振兴；可持续性；对策

一、 引言

2007年美国次贷危机爆发后，美国经济迅速陷入了衰退，GDP增长率由2006年的2.7%，下滑至2007年的1.9%，随后在2008年里美国经济陷入负增长，GDP增长率跌至-0.4%。奥巴马在非常艰难的经济形势下参加总统选举，凭借一揽子经济复苏计划获得了美国民众的广泛认可而获胜。他在第一届任期中始终坚持以重振制造业作为施政纲领，并在成功连任后的第二届任期开始至今，继续推行重振制造业的相关政策。

二、 奥巴马两届任期均以重振制造业作为施政纲领

奥巴马2008年提出的施政纲要题为《加强国内制造业以创造就业及应对21世纪的挑战》。在纲要中，奥巴马认为美国中产阶级建立的基础是高薪的制造业工作，制造业提供了美国1/6的就业，并且支付的平均工资和福利比其他行业高出了23个百分点。但是自从2000年开始，美国失去了370万个制造业就业机会，占制造业总就业数量的21%。布什上任后，约有36 000家制造业实体倒闭。他认为，这不仅仅导致了国内失业率居高不下，更重要的是威胁到美国“创新领导者”的地位。

在此背景下，奥巴马提出重振制造业政策，联邦政府要和私人部门合作，提高美国工人的技术，增加高生产率产业产能，并在国际市场上为企业提供支持。奥巴马在具体计划的题目中很明确地提出了重振制造业的方向，其重点是关注高生产率制造业（High-Productivity Manufacturing）的振兴。具体措施有以下6点：（1）加强制造业并逐步走向能源独立；（2）支持美国高科技制造业；（3）重建美国的基础设施；（4）保障工会的权益；（5）通过再教育和卫生保健事业的投资，增加美国长期竞争力；（6）为美国企业创造一个公平竞争的环境。在具体的细化措施当中，第（3）、（4）两点篇幅非常短，其余几点则非常详细，是计划的重点。

奥巴马在第一届总统任期内，先后制定了一系列法案，推进重振制造业政策的实施。包括《失业救济延期法案》和《国家制造业战略法案》、《清洁能源技术制造业和出口援助法案》、《终止贸易赤字法案》、《制造业促进法案》和《美国制造业竞争法案》等。这些法案构成了美国制造业再振兴的法律框架，美国政府将将其合称为“美国制造”立法。在第二届总统任期第一次国情咨文中，奥巴马仍然强调为了让美国成为“新就业和制造业的磁极”，不仅要增加投资建立制造业集群，更对特定行业和回流企业做出承诺，美国政府将对其提供税收和补贴等多方面的优惠政策。

三、 重振制造业政策的理论基础

重振制造业理论是建立在一系列假设的基础上的。（1）假设制造业部门会为社会带来显著的福利；（2）总体成本决定制造业企业的产地选择；（3）机会和责任并存于制造业活动对环境的影响中；（4）生产率的增长对保持高工资水平至关重要；（5）在某些部门中，美国的总生产成本有国际竞争力。很显然，在这些假设条件下，美国政府所要做的是：想方设法降低企业的总生产成本，使企业选择美国本土做为生产地点，最终产生一个正向的社会效应。

此外，即使高新技术企业留在美国本土生产，美国政府还需要解决另一个问题：低技术工人的失业以及工资不断下降的问题。首先，根据传统贸易理论，美国的比较优势在于较高的生产技术和创新程度，其应当大量出口高新技术产品，相应的高新技术企业获利；其次，现实世界中，每个人所受的教育以及智商的差异导致了人力资源的异质性，而技术差异又导致了企业使用的人力资源数量不同。如果美国根据传统贸易理论出口高新技术产品，高新技术部门的就业人口就会因此获利，而相对低端的劳动人口将会面临失业和工资下降的状况。Kremer和Maskin（1996）和Bougheas和Riezman（2007）的研究都表明贸易加剧了出口高新技术产品国家的收入不平等，减少了出口初级产品国家的收入不平等。这意味着，美国能否通过继续扩大高新技术部门的产能获得更大的利益，要受到高级人力资源数量的限制。因此，美国政府在2013年之初提出：要成立国家制造业研究网络，提供保持美国制造业优势所需的就业技能培训，鼓励工人学习提高生产率所需的技术知识。

四、 重振制造业政策短期效果评述

1. 制造业产出持续增加。美国制造业产出在整个2008年和2009年的上半年急剧减少，这个期间制造业产出大约下降了20%。从2009年7月开始，制造业开始逐步恢复，到2012年第一季度结束时，已经恢复到2008年初93%左右的产出，之后截止到2013年二季度数据，呈现持续好转的趋势。另外，从美国制造业增加值占GDP的比重来看，自20世纪70年代开始一直在下降，1978年制造业增加值占GDP比重为21.3%，到2009年下降为11%，但2010年这个比重却提高了0.7个百分点，从11%提高到11.7%，说明美国国内传统制造业整体状况得到了改善。

2. 半导体制造业一枝独秀。在选定高科技制造业中（包括计算机及外围设备、通信设备、半导体及相关电子元件等产业），只有半导体及相关电子元件制造业迅速得到了恢复，计算机及外围设备制造业不升反降，通信设备制造业复苏程度也十分有限。

3. 失业率显著下降。2008年初次贷危机全面爆发以来，美制造业大幅裁员，导致失业率迅速增加，到2009年第一季度过后失业率达到了最高峰，随着经济的缓慢复苏以及相关政策的的刺激，制造业失业率逐渐降低。许多跨国企业受到重振制造业政策的影响，将大量的就业岗位从其他国家迁回美国本土。例如，2011年福特汽车宣布将1.2万个工作岗位从中国、墨西哥等地迁回美国。在这些岗位之中，不仅包括高科技含量的设计职位，还包括原来外包给中国企业的零部件制造职位。通用汽车、克莱斯勒也都相继改善了盈利结构，加大了回归的速度，三大汽车公司已经为美国新增了2万个就业岗位，截止到2013年二季度数据，美失业率得到了持续的控制，较金融危机爆发初期呈现显著下降趋势。

4. 短期政策效果评价。从局部政策目标来看，重振制造业政策促进了美国制造业快速从金融危机之中复苏，尤其在恢复就业和改善生产方面效果显著，但从整体政策目标角度考虑，这并不是奥巴马政府施行政策的主要目的。重振制造业政策重点在于促进高新技术产业的发展，以提高国内整体的创新能力，确保美国在21世纪的竞争中抢占先机，但数据显示只有半导体行业迅速恢复发展，而计算机与通信技术产业仍处在低谷水平。就这个意义来说，政策效果并不明显。

五、 重振制造业政策长期趋势分析

1. 美国具备政策持续实施条件。

（1）美国制造业设备先进。尽管美国制造业占GDP的比重较小，但美国仍然是世界最大的制造业经济体，其制造业工厂的大多数设备依然较为先进，为美国扩大产能提供了较大空间，这是其重振制造业的基础条件。

（2）美国具备充足的能源供应条件。能源问题是美国政府多年来致力解决的问题，政府所采取的措施主要有两方面。一方面是加大美国国内的石油产量，但美国石油储备量仅占世界2%，仅靠加大国内开采难以解决实际问题。另一方面是通过开发替代能源和提高能源利用率以减少对石油的依赖，尤其近年来随着页岩气开发技术的发展，美国在开发替代能源方面取得了重大突破，使得美国已经逐步走向了能源独立。美国目前的一次能源消费中，石油占37%，天然气占27%，煤炭占23%，核电、水电和可再生能源的占比分别为8.4%、2.6%和1.7%。2012年上半年，美国石油对外依存度15年来首次低于50%。

（3）由于重振制造业政策改善了美国失业率居高不下的不良状况，美国民众对于该政策持普遍认可和支持态度，意即该政策在美国国内具有良好的民众基础。

2. 美国持续推行政策的动力充足。重振制造业政策不仅在短期内为美国经济复苏提供了新的契机，从更深层意义来看，持续实施该政策将有助于美国解决部分社会问题，为其在未来保持经济领先地位提前创造有利条件。

美国劳动力结构不能适应制造业发展的矛盾突出。根据美国制造商协会（NAM）2011年所做的统计：82%的制造商面临着严重的熟练工短缺问题，相当于给制造商增加了约20%的结构性成本；5%的制造业就业岗位，大约相当于600 000个岗位因为没有合格的工人而闲置；制造业中有270万雇员已经达到或超过55岁，他们将在10年内退休，意即美国制造业在未来将面临更大的压力。这主要是由于美国学生在专业选择时更加偏向服务类专业，而制造业所需要的数学、物理、工程专业的学生数量较少，且这些服务类专业的学生一旦失业，转而进入制造业行业工作所需要的继续教育成本较高。因此，为了培养高生产率工人，奥巴马政府出台了一系列法案来支持工人的培训和再教育，例如《能源行业就业和退伍军人培训》，《劳动力投资法案》、《美国劳动力教育法案》等，其中《能源行业就业和退伍军人培训》已经在2010年10月13日通过而正式成为立法。

基础设施老化是美国社会面临的另一个长期问题。美国土木工程师学会对美国的基础设施评级为“D”；美国的电网结构仍然使用二战后所建立框架；全国铁路系统也未升级。这些问题由来已久，且对未来美国企业保持国际竞争力将造成较大影响，因此奥巴马政府在《重振美国制造业框架》就明确提出了要努力改善基础设施状况，更在2013年初提出了要增加基建设施建设投资。

因此从长期来看，政策相关的法律和法规可以在一定程度上解决现有经济结构中存在的矛盾问题，改善制约美国经济长期发展的基础环境。

3. 美国重振制造业所面临的制约因素。

（1）现实社会产业结构的发展必然遵循一定的客观规律。当生产力非常落后时，如何继续生存、保持种族的繁衍是人们首先要解决的问题，农业将成为社会的主要产业。当生产力逐渐发展，农耕技术进步，农业所需要的人口越来越少时，工厂手工业的扩张则开始引领社会的发展趋势。而现今国际社会中，随着生产率的进一步提高，发达国家正在经历着工业经济向服务业经济转化的过程，其传统制造业向发展中国家转移是不可逆转的趋势。因此，虽然美国政府重振制造业政策重视提高创新程度，但其倡导制造业产业回流，这与产业结构发展规律存在天然的矛盾。著名经济学家斯蒂格利茨曾公开批评过美国的政策，他认为发达国家再工业化与产业结构的发展规律背道而驰，当政者应当重视服务业的发展，考虑服务出口以及出口所需相应的技能，并据此来改善本国的教育体系。

（2）众所周知美国大部分行业的公会普遍具有较大影响力，这会对重振制造业政策的长期效果造成严重制约。一方面，重振制造业政策强调要通过建立创新研究机构以及再培训，为社会提供更多高生产率、高技术含量的就业岗位，但较高的生产率必然使得公会不断争取更高的薪酬待遇。另一方面，由于不同发展程度国家在整体居民收入水平以及劳动要素丰裕程度等方面存在较大差异，发展中国家普遍具备劳动力成本优势，随着单位劳动生产率的不断提升，其熟练工人替代美国高成本的熟练工人必将成为未来趋势。因此，重振制造业政策创造就业的目标在长期来看可能收效甚微。

六、 分析结论

国家经济政策事关重大，只有尊重客观规律，深刻理解国内和国际社会发展趋势，站在宏观的角度从整体上考虑全盘布局，才能保证政策的可持续性，实现国家良性永续的经济发展。

综合重振制造业政策短期效果和长期趋势分析结果，本文认为：（1）该政策达到了局部政策目标，阶段性的促进了就业和生产，但其提高美国整体创新程度的政策效果不明显；（2）美国具备实施重振制造业政策的条件，且政策有助于改善限制经济长期发展的社会问题，因此在奥巴马的第二个任期内，美国政府继续推行该政策的动力十分充足；（3）重振制造业政策的具体措施与产业结构的发展规律相矛盾，在世界其他国家经济发展不可忽视的情况下，虽然政策有助于提高创新程度和增加就业，但长期政策效果可能持续趋弱，政策本身的可持续性十分有限。

七、 政策建议

1. 改善制造业工人劳动环境，保障制造业工人合法权利。随着国内经济发展和生产技术水平的提高，我国制造业工人的劳动环境从总体上看正朝着良性方向发展，但也存在一些值得关注的问题。由于大量制造业工人需要在特殊环境下工作，如粉尘污染、噪音污染、有毒有害气体污染、辐射污染等环境，为保证工人的健康，企业需要在安全卫生设施方面投入大量资金。但是，许多企业往往在安全设施、职业安全培训等方面投入不足，导致特殊环境制造业企业的员工流动性较大。要想培养大量高生产率熟练工人，就必须改善工人的劳动环境，保证企业员工的稳定性。同时，应充分发挥工会等群众组织的作用，积极维护职工的生命健康权益，提高其工资和福利待遇水平。

2. 加大研发投入，提高自主创新能力。自主创新是保证制造业企业持续发展的基础。针对科研机构，建议提高对基础性研究和应用性研究的经费补贴，为科研活动创造有利条件，激发科研机构和科研人员自主选题、自主研发的创造性。针对企业，应加强对企业创新活动的引导和支持，充分尊重企业对技术发展方向的选择，同时加强知识产权保护，使企业能从创新中获利。对基础性较强且距离市场应用较远的技术开发，政府应当主导投资；反之，则可以采取政府和企业共同开发的方式进行。

另外，建议出台相关政策鼓励和引导高校参与到企业的研发活动中来，在大学内为企业设立专门的法律事务办公室，处理学校与企业合作中知识产权及利益分享问题。还可以考虑为校企合作提供优惠贷款或风险投资，使高校的科研力量与企业的市场资源在互利氛围下顺利结合。

3. 大力支持制造业企业进行海外并购。通过海外并购，可以获得发达国家制造业企业的先进技术和营销网络，更可以吸引海外的优秀人才。建议完善相关政策以引导和支持国内制造业企业进行海外并购：（1）放宽国内关于并购的审批限额，简化审批程序；（2）国家外汇管理部门应增加境外投资的用汇额度，并为境外投资企业提供相应金融支持，积极拓宽服务外包企业海外并购多元化融资渠道；（3）加强服务环节，为境外投资企业提供及时有效的海外投资并购信息，加强对企业负责人关于国外投资环境和法律法规方面的相关培训。

参考文献：

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2. 唐志良，刘建江.美国再工业化对我国制造业发展的负面影响研究.国际商务，2012，（4）.

3. 杨长湧.美国重振制造业战略对我国可能的影响及我国的对策研究.国际贸易，2011，（2）.

4. 蒋钦云.我国战略性新兴产业规划与美国重振制造业框架比较研究.国际经济合作，2012，（1）.

5. Bougheas， S. and Riezman， R.Trade and the distribution of human capital.Journal of Intern- ational Economics，2007，73 （2）：421-433.

基金项目：对外经济贸易大学研究生科研创新基金资助项目（项目号：201332）；对外经济贸易大学2012年～2013年度“国内外联合培养研究生项目”阶段性成果。

作者简介：刘晓峰，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士生；汪文卿，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士生。

收稿日期：2014-04-15。