公私合作项目物有所值评估比较与分析

彭为等

摘要：全面解析了公私合作项目物有所值评估（VfM）实践，包括评估流程、执行时间、公共部门比较值、贴现率选择、风险计量等多方面，以澳大利亚、英国、加拿大、美国为案例进行了横向比较研究。首次对物有所值评估所包含的项目回报、社会福利、外部性、风险转移四项假设进行了定量和定性分析。研究结果显示VfM评估在综合评测PPP项目可行性上存在不足。提出了设计我国PPP项目决策体系的启示和发展策略。

关键词：公私合作伙伴关系；物有所值；物有所值评估；案例分析

中图分类号：F283文献标识码：A文章编号：1001-8409（2014）05-0028-05

1引言

公私合作伙伴关系（PPP）自上世纪90年代以来在全球多个国家广泛应用于基础设施项目采购，引起研究者的关注。PPP项目模式本身具有多项优势，如强化公共部门和私营部门的合作关系，更好的风险管理，减轻政府财务负担。实施公私伙伴关系最重要的目标是实现更好的物有所值（Value for Money），它是指以公共部门交付类似项目所需的等量资金情况下，通过使用PPP模式能够提供更好的服务[1]。物有所值被认为是相对于传统采购，PPP模式采购所能获得的节约成本，而物有所值评估（VfM）则是用来计算这类节约成本和评估PPP项目可行性的过程[2]。物有所值评估能够帮助政府部门比较PPP采购和政府采购，并做出相应决策。关于VfM，英国、澳大利亚、加拿大等国家和地区相继颁布了完整而细致的评估程序和评估指南[2]。

我国PPP项目建设现阶段备受青睐，例如北京奥运场馆、北京地铁四号线、深圳地铁五号线等都以此形式完成。尽管如此，PPP项目相关政策还不完善，尤其是在项目决策方面还缺乏标准程序和方法。国内VfM评估理论研究主要集中于介绍VfM概念[3]，推广评估方法[4]和验证评估适用性[5]。而国外针对VfM的研究，主要集中在VfM评估存在的缺陷，如公共部门比较值（Public Sector Comparator， PSC）[1]、项目可负担性、问责、风险[6]以及针对评估方法的不完善之处，试图在建立稳健的PSC机制、净现值计算和使用全生命周期成本等方面对VfM评估程序进行改进。

上述文献一定程度上研究了引入VfM评估的可行性、改进方法以及设计建立PPP项目前期决策体系。鉴于VfM评估与PPP项目的成功实施密不可分，因此，需要及时借鉴发达国家和地区所积累的实践经验，对评估程序进行综合性的对比研究，进而对我国设立PPP项目前期决策框架提供指导。同时，VfM评估在比较两种采购方式优劣上附带一些前提假设，现有的研究对这些假设的合理性并未有所涉及。正因如此，本文首先阐述了VfM过程，并从国家层面及区域层面两个方面探究发达国家和地区VfM评估程序的异同。随后，对评估中内含的四项基本假设的合理性进行了定量和定性的分析，为VfM研究提供新的思路。

2物有所值评估过程

VfM评估通常有两部分组成：定量和定性评估[7]。以澳大利亚的VfM评估方法为例，政府公共部门在基于初步资料，判断PPP可能是待建项目一个合适的采购渠道之后，就开始进行VfM评估，评估相关流程如图1所示。在收到符合征求建议书（Request for Proposal， RFP）要求的投标方案之后，政府或代理机构开始VfM评估。在招标过程和对各项方案进行比较的过程中，VfM定量评估采用PSC作为基准值。然而，计算PSC值是在RFP阶段之前完成（如图1右侧所示）。方案比较过程中，首先根据RFP来确定私人的投标方案是否符合投标要求，若出现PPP投标方案偏离RFP要求或PSC被错误估价的情形，还需要对私人投标方案和PSC分别进行价格调整。其次将符合RFP要求的私人投标方案与PSC进行成本净现值差值比较，以确定他们在经济上是否有优势，如图2所示。

完整的VfM评估需要在定量评估中同时考虑定性因素。因此，为了确定最佳的结果，还需要考虑那些投标方案里没有明确估值的定性因素。评估过程需要在投标过程和项目最终结束前完成。如果在评估过程中证明存在物有所值，公共机构可以启动PPP项目。相反，则考虑其他的采购途径。

3VfM评估案例研究与对比分析

如表1所示，通过多案例比较的方法，对已实施VfM评估体系的国家和地区实践状况进行对比分析。这些地区分为国家层面和地区层面。国家层面选取的样本为澳大利亚、英国、加拿大；地区层面选取的样本为美国弗吉尼亚州、佐治亚州和得克萨斯州。

表1前半部分显示，澳、英、加三个国家在VfM评估的测试启动阶段和评估组成部分之间存在差别。在英国，VfM评估分为3个阶段贯穿于采购过程，而澳大利亚和加拿大出于加快评估流程的考虑，在私人投标提交后即进行评估，1～2个阶段完成。此外，英国政府取消使用PSC指标，选择在OBC阶段采用前期采购评估作为替代，该评估主要用来确定对于物有所值目标有重要影响的因素。折现率方面，澳大利亚和加拿大并不使用固定折现率来计算现金流，而是主张单独制定每个项目的贴现率，从公共部门的角度看，这样能够更好地反映以市场为基础的回报率和风险溢价。表1后半部分显示区域层面美国交通部门的VfM评估。美国作为PPP模式相对较新的推广者，到目前为止还没有在全国范围建立统一的VfM评估体系，多数PPP交通项目评估由州政府启动[2]。在风险管理部分，弗吉尼亚州使用三种不同层次的定量分析方法来计算风险值。该做法的主要原因是交通需求和成本估计的不确定性。PPP交通项目存在巨大的技术和商业风险，公共部门需要更加全面和细致地评估各种风险对合同最终结果的影响程度。

4.3假设三：PPP不存在外部效应

在VfM评估中，假设没有外部效应差异，而且公共机构对未来的私人合作伙伴的信息了解有限，这样一来会阻碍公共机构估计和核算私人部门从项目中实际获得的收入和回报。例如，私营部门通过规划建设高速公路，可以带动沿线自身财团附属的房地产、广告等相关业务，这些业务将从新建项目中得到直接的财务收益。这些被忽视的正外部效应给私营部门带来额外的盈利。

4.4假设四：风险顺利转移

公共部门进行VfM评估通常在采购前期，此时已假定风险分配给私人和公共部门。然而，随着采购阶段的深入，双方对合同进行细节谈判可能会改变评估过程事先假定的风险分担方案。例如，在项目设施的使用需求方面，私营部门被认为具备更好的能力来控制和管理需求风险，因此，几乎所有的PPP项目VfM评估中，这类风险都假定转移到了私营部门。然而，在采购阶段后期公私双方将会对建设和运营合同进行协商谈判，并在合同中补签非竞争性条款或最低收入保障条款。未来使用需求存在剧烈变化的情况下，这些条款会让公共机构陷入承诺的两难困境。在这种情形下，风险很难按照评估所预期的那样顺利地转移到私人部门。

5结论与启示

研究结果发现，各个国家和地区在VfM评估的执行时间、评估组成部分、贴现率的选择、风险计量上存在不同，采购成本的比较依然是作为项目决策的重要依据。同时对于公共部门在项目的长远负担能力、风险价值上VfM评估仍然考虑不足。此外，当前VfM评估主要从政府决策角度出发比较两种采购方式在成本上的差异，忽略了项目在未来时期可能的收益，而不同的收益决定不同的项目价值。同时对于PPP项目本身所带来的社会福利和外部性考虑不足，前期评估所依据的风险分配方案，在后期还存在变化的可能。鉴于PPP项目特许经营合同期较长，常为20～30年，多数项目如污水处理厂、公路、地铁等具有极强的公益性和福利性。因此，基于现有假设的VfM评估所得到PPP项目成效，依然存在着较大的不确定性。

目前，我国基础设施投资需求持续增加，地方财政出现困境，越来越多的民间资本参与公共服务领域。因此，需要根据PPP项目特点建立完善的决策体系，保证PPP项目发挥最佳价值，而国外VfM评估经验和教训可以对我国PPP项目决策制度和方法提供参考。

（1）我国传统项目的财务评价方法相对成熟，可以在可行性研究表明项目初步可行后，实施VfM评估，从而进一步评估PPP项目的可行性和后期的负担能力。该VfM评估在计算公共采购和PPP采购成本的同时，应对项目在不同运营方式下未来收益进行估计，以项目成本扣减相应的项目收益，得到公共采购和PPP采购的净成本。选取项目净成本作为两种采购方式的比较基础。

（2）在项目风险方面，需要对风险价值进行量化。澳大利亚、美国多采用公式化和仿真两种定量风险分析技术来进行风险量化。我国当前项目风险管理尚未成熟，可以首先选取简单的公式化风险定量方法，要求专家对风险发生概率和风险最大、最小、最可能后果进行估计，确定风险价值。在逐步积累项目风险历史数据和经验后，再采用高级风险仿真方法来分析风险。

（3）在项目折现率方面，国外PPP项目折现率的选取主要分为固定折现率和按项目情况来制定折现率。其中按项目情况选取折现率则分为两种：一种是依照政府的借贷资金成本制定，另一种是按照市场回报率。我国PPP项目具有多种类型，不同类型项目如交通、市政、能源项目收益差别较大，选取固定折现率并不合适。此外，我国政府财政支出通常不考虑资金成本，因此可以依照现有的可行性研究规范，选取所在行业内规模类似项目的内部收益率平均值，并根据项目风险水平、属地等相关因素进行调整后得到行业基准收益率，以此作为项目基准折现率。

参考文献：

[1]Grimsey D， Lewis M K. Are Public Private Partnerships Value for Money？ Evaluating Alternative Approaches and Comparing Academic and Practitioner Views [J].Accounting Forums， 2005， 29（4）： 345-378.

[2]Morallos D， Amekudzi A. The State of the Practice of Value for Money Analysis in Comparing Public Private Partnerships to Traditional Procurements [J]. Public Works Management & Policy， 2008， 13（2）： 114-125.

[3]申玉玉，杜静.公共项目采用私人主动融资模式的资金价值分析[J].建筑管理现代化， 2008（3）： 53-55.

[4]李佳嵘，王守清.我国PPP项目前期决策体系的改进和完善[J].项目管理技术，2011，19（5）：17-22.

[5]袁竞峰，王帆，李启明等.基础设施PPP项目的VfM评估方法研究及应用[J].现代管理科学， 2012（1）：27-30.

[6]Coulson A. Value for Money in PFI Proposals： A Commentary on the UK Treasury Guidelines for Public Sector Comparators [J]. Public Administration， 2008， 86（2）： 483-498.

[7]Her Majesty's Treasury. Value for Money Assessment Guidance [EB/OL]. http：//www.hm-treasury. gov.uk/d/vfmassessmentguidance.pdf， 2006-11-03.

[8]Infrastructure Australia. National Public Private Partnership Guideline： Overview 2008 [EB/OL].http：//www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/National_PPP_Guidelines_Overview_Dec_08.pdf， 2008-12-01.

（责任编辑：李映果）

4.4假设四：风险顺利转移

公共部门进行VfM评估通常在采购前期，此时已假定风险分配给私人和公共部门。然而，随着采购阶段的深入，双方对合同进行细节谈判可能会改变评估过程事先假定的风险分担方案。例如，在项目设施的使用需求方面，私营部门被认为具备更好的能力来控制和管理需求风险，因此，几乎所有的PPP项目VfM评估中，这类风险都假定转移到了私营部门。然而，在采购阶段后期公私双方将会对建设和运营合同进行协商谈判，并在合同中补签非竞争性条款或最低收入保障条款。未来使用需求存在剧烈变化的情况下，这些条款会让公共机构陷入承诺的两难困境。在这种情形下，风险很难按照评估所预期的那样顺利地转移到私人部门。

5结论与启示

研究结果发现，各个国家和地区在VfM评估的执行时间、评估组成部分、贴现率的选择、风险计量上存在不同，采购成本的比较依然是作为项目决策的重要依据。同时对于公共部门在项目的长远负担能力、风险价值上VfM评估仍然考虑不足。此外，当前VfM评估主要从政府决策角度出发比较两种采购方式在成本上的差异，忽略了项目在未来时期可能的收益，而不同的收益决定不同的项目价值。同时对于PPP项目本身所带来的社会福利和外部性考虑不足，前期评估所依据的风险分配方案，在后期还存在变化的可能。鉴于PPP项目特许经营合同期较长，常为20～30年，多数项目如污水处理厂、公路、地铁等具有极强的公益性和福利性。因此，基于现有假设的VfM评估所得到PPP项目成效，依然存在着较大的不确定性。

目前，我国基础设施投资需求持续增加，地方财政出现困境，越来越多的民间资本参与公共服务领域。因此，需要根据PPP项目特点建立完善的决策体系，保证PPP项目发挥最佳价值，而国外VfM评估经验和教训可以对我国PPP项目决策制度和方法提供参考。

（1）我国传统项目的财务评价方法相对成熟，可以在可行性研究表明项目初步可行后，实施VfM评估，从而进一步评估PPP项目的可行性和后期的负担能力。该VfM评估在计算公共采购和PPP采购成本的同时，应对项目在不同运营方式下未来收益进行估计，以项目成本扣减相应的项目收益，得到公共采购和PPP采购的净成本。选取项目净成本作为两种采购方式的比较基础。

（2）在项目风险方面，需要对风险价值进行量化。澳大利亚、美国多采用公式化和仿真两种定量风险分析技术来进行风险量化。我国当前项目风险管理尚未成熟，可以首先选取简单的公式化风险定量方法，要求专家对风险发生概率和风险最大、最小、最可能后果进行估计，确定风险价值。在逐步积累项目风险历史数据和经验后，再采用高级风险仿真方法来分析风险。

（3）在项目折现率方面，国外PPP项目折现率的选取主要分为固定折现率和按项目情况来制定折现率。其中按项目情况选取折现率则分为两种：一种是依照政府的借贷资金成本制定，另一种是按照市场回报率。我国PPP项目具有多种类型，不同类型项目如交通、市政、能源项目收益差别较大，选取固定折现率并不合适。此外，我国政府财政支出通常不考虑资金成本，因此可以依照现有的可行性研究规范，选取所在行业内规模类似项目的内部收益率平均值，并根据项目风险水平、属地等相关因素进行调整后得到行业基准收益率，以此作为项目基准折现率。

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[4]李佳嵘，王守清.我国PPP项目前期决策体系的改进和完善[J].项目管理技术，2011，19（5）：17-22.

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[6]Coulson A. Value for Money in PFI Proposals： A Commentary on the UK Treasury Guidelines for Public Sector Comparators [J]. Public Administration， 2008， 86（2）： 483-498.

[7]Her Majesty's Treasury. Value for Money Assessment Guidance [EB/OL]. http：//www.hm-treasury. gov.uk/d/vfmassessmentguidance.pdf， 2006-11-03.

[8]Infrastructure Australia. National Public Private Partnership Guideline： Overview 2008 [EB/OL].http：//www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/National_PPP_Guidelines_Overview_Dec_08.pdf， 2008-12-01.

（责任编辑：李映果）

4.4假设四：风险顺利转移

公共部门进行VfM评估通常在采购前期，此时已假定风险分配给私人和公共部门。然而，随着采购阶段的深入，双方对合同进行细节谈判可能会改变评估过程事先假定的风险分担方案。例如，在项目设施的使用需求方面，私营部门被认为具备更好的能力来控制和管理需求风险，因此，几乎所有的PPP项目VfM评估中，这类风险都假定转移到了私营部门。然而，在采购阶段后期公私双方将会对建设和运营合同进行协商谈判，并在合同中补签非竞争性条款或最低收入保障条款。未来使用需求存在剧烈变化的情况下，这些条款会让公共机构陷入承诺的两难困境。在这种情形下，风险很难按照评估所预期的那样顺利地转移到私人部门。

5结论与启示

研究结果发现，各个国家和地区在VfM评估的执行时间、评估组成部分、贴现率的选择、风险计量上存在不同，采购成本的比较依然是作为项目决策的重要依据。同时对于公共部门在项目的长远负担能力、风险价值上VfM评估仍然考虑不足。此外，当前VfM评估主要从政府决策角度出发比较两种采购方式在成本上的差异，忽略了项目在未来时期可能的收益，而不同的收益决定不同的项目价值。同时对于PPP项目本身所带来的社会福利和外部性考虑不足，前期评估所依据的风险分配方案，在后期还存在变化的可能。鉴于PPP项目特许经营合同期较长，常为20～30年，多数项目如污水处理厂、公路、地铁等具有极强的公益性和福利性。因此，基于现有假设的VfM评估所得到PPP项目成效，依然存在着较大的不确定性。

目前，我国基础设施投资需求持续增加，地方财政出现困境，越来越多的民间资本参与公共服务领域。因此，需要根据PPP项目特点建立完善的决策体系，保证PPP项目发挥最佳价值，而国外VfM评估经验和教训可以对我国PPP项目决策制度和方法提供参考。

（1）我国传统项目的财务评价方法相对成熟，可以在可行性研究表明项目初步可行后，实施VfM评估，从而进一步评估PPP项目的可行性和后期的负担能力。该VfM评估在计算公共采购和PPP采购成本的同时，应对项目在不同运营方式下未来收益进行估计，以项目成本扣减相应的项目收益，得到公共采购和PPP采购的净成本。选取项目净成本作为两种采购方式的比较基础。

（2）在项目风险方面，需要对风险价值进行量化。澳大利亚、美国多采用公式化和仿真两种定量风险分析技术来进行风险量化。我国当前项目风险管理尚未成熟，可以首先选取简单的公式化风险定量方法，要求专家对风险发生概率和风险最大、最小、最可能后果进行估计，确定风险价值。在逐步积累项目风险历史数据和经验后，再采用高级风险仿真方法来分析风险。

（3）在项目折现率方面，国外PPP项目折现率的选取主要分为固定折现率和按项目情况来制定折现率。其中按项目情况选取折现率则分为两种：一种是依照政府的借贷资金成本制定，另一种是按照市场回报率。我国PPP项目具有多种类型，不同类型项目如交通、市政、能源项目收益差别较大，选取固定折现率并不合适。此外，我国政府财政支出通常不考虑资金成本，因此可以依照现有的可行性研究规范，选取所在行业内规模类似项目的内部收益率平均值，并根据项目风险水平、属地等相关因素进行调整后得到行业基准收益率，以此作为项目基准折现率。

参考文献：

[1]Grimsey D， Lewis M K. Are Public Private Partnerships Value for Money？ Evaluating Alternative Approaches and Comparing Academic and Practitioner Views [J].Accounting Forums， 2005， 29（4）： 345-378.

[2]Morallos D， Amekudzi A. The State of the Practice of Value for Money Analysis in Comparing Public Private Partnerships to Traditional Procurements [J]. Public Works Management & Policy， 2008， 13（2）： 114-125.

[3]申玉玉，杜静.公共项目采用私人主动融资模式的资金价值分析[J].建筑管理现代化， 2008（3）： 53-55.

[4]李佳嵘，王守清.我国PPP项目前期决策体系的改进和完善[J].项目管理技术，2011，19（5）：17-22.

[5]袁竞峰，王帆，李启明等.基础设施PPP项目的VfM评估方法研究及应用[J].现代管理科学， 2012（1）：27-30.

[6]Coulson A. Value for Money in PFI Proposals： A Commentary on the UK Treasury Guidelines for Public Sector Comparators [J]. Public Administration， 2008， 86（2）： 483-498.

[7]Her Majesty's Treasury. Value for Money Assessment Guidance [EB/OL]. http：//www.hm-treasury. gov.uk/d/vfmassessmentguidance.pdf， 2006-11-03.

[8]Infrastructure Australia. National Public Private Partnership Guideline： Overview 2008 [EB/OL].http：//www.infrastructureaustralia.gov.au/public_private/files/National_PPP_Guidelines_Overview_Dec_08.pdf， 2008-12-01.

（责任编辑：李映果）