社会主义民主政治框架下的人民政协与协商民主

包心鉴

随着经济市场化、社会多元化和政治民主化的推进，一种新型民主形式——社会主义协商民主正在中国大地迅速发育与生长。顺应这一发展趋势，党的十八大将加强社会主义协商民主建设提到更加突出的位置。党的十八大报告指出：社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为全面深化政治体制改革、加强社会主义民主政治建设的重点内容。习近平同志在关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明中深刻指出：协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。社会主义协商民主与人民政协的地位及功能有着本质上的联系。在推进协商民主广泛多层制度化建构中，人民政协具有不可忽视的“主渠道”和“主阵地”作用。

一、协商民主与人民政协的地位功能

人民政协是中国特色社会主义政治架构中一项基本政治制度。人民政协与协商民主有着内在的、本质上的联系。中国共产党领导的革命即将在全国取得胜利前夕，经过认真组织和筹备，1949年9月在北京召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议。这次大会代行全国人民代表大会职权，主题就是协商建国，标志着协商民主这种新型社会主义民主形式的正式形成。这次大会讨论通过了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，这三个重要文献，为新中国诞生奠定了理论和组织基础。这次大会选举产生了中华人民共和国中央人民政府委员会，并赋予其行使国家权力的职责。这次大会作出了关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年四个重要决议，对社会主义新中国的长治久安发挥了根本性保证作用。在此后几年内，国家的大政方针、重要法案，都经全国政协协商，然后由中央人民政府委员会或政务院通过并公布实施。特别是1954年正式制定的过渡时期总路线，即：逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。从党的最高决策层反复酝酿，到在党内展开充分讨论，再到与党外人士充分协商，同时在全民中开展普遍学习宣传，最后形成党的决议并将其载入宪法，形成国家意志，组织全体人员贯彻执行，体现了鲜明的协商民主精神。这一民主协商过程，主题鲜明、步骤清晰、环节完整、衔接紧密，不啻是新中国建立后我们党领导和开展社会主义协商民主的一次成功实践。

改革开放以来，我们党在传承我国历史上协商对话优良传统和党领导与推进政治协商成功经验的基础上，积极借鉴西方现代协商民主理论，将协商民主作为社会主义民主的一种重要形式引进我国政治生活领域，并在实践中不断扩大和推进，从而逐步形成具有中国特色的社会主义协商民主。2006年2月《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确界定：人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要实现形式。2007年11月国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》白皮书明确强调：选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。在中国共产党协商民主理念、方针指导下，我国人民政协在组织开展协商民主中作用不断彰显，影响不断扩大，愈益成为中国特色社会主义政治发展不可忽视的制度形态和重要环节。正是由于秉承了协商民主精神，经过60多年的发展，目前全国政协已形成涵盖8个民主党派和无党派人士、各主要人民团体、56 个民族、5大宗教、34个界别共两千多名政协委员的政治组织，成为当代中国政治架构中最具有协商性和包容性的政治组织；全国县级以上行政区域都建立了人民政协组织，在发展民主协商、政治监督和参政议政中发挥了无可替代的作用。

人民政协的协商民主，既具有独立的内容体系、制度机制和运作方式，同时还与其他层面协商民主有着密切联系；既集中体现了政党之间的协商民主，又充分体现了国家机构之间的协商民主，同时还广泛包容了社会各界及各个方面代表人士之间的协商民主。从协商民主的性质、地位与功能意义上说，人民政协的协商民主，既具有政党性质的民主协商，又具有国家性质的民主协商，同时还具有社会性质的民主协商。由此我们可以说，人民政协的协商民主，在中国特色社会主义协商民主制度化建构中具有“主渠道”、“主阵地”作用。

从根本意义上说，人民政协的工作，就是发展协商民主的工作。首先，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协的根本职能就是组织参加政协的各党派、各团体、各民族以及各界代表人士开展民主协商活动。人民政协在本质上就是一个实行协商民主的组织载体。其次，开展民主协商是人民政协的基本工作方式。民主协商、求同存异，是人民政协的基本工作原则，广泛征求意见、尽可能达成共识，是人民政协工作的基本目的，这些都体现了协商民主的基本特征和基本要求。其三，团结和民主是人民政协的两大主题。人民政协的一切工作都要围绕这个主题，体现民主精神，包括民主的程序、民主的方式、民主的作风、民主的氛围。人民政协发展协商民主的过程，就是在充分民主的基础上寻求共识的过程，也是在充分民主的基础上加强团结的过程。其四，人民政协为发展协商民主提供了最重要的制度保证。通过人民政协组织的政治协商活动，可以把协商民主提升到国家政治制度的层面，真正形成中国特色社会主义民主政治的一种基本制度渠道。总之，人民政协与协商民主不可分割地联系在一起，协商民主赋予人民政协工作以更深刻的政治内涵。当前，应当进一步加强人民政协组织开展协商民主的制度化建设，增强协商民主制度的实效性、稳定性、持续性和政协组织在协商民主中的主动性、组织性，使人民政协的协商民主更加广泛深入、更加卓有成效。

二、协商民主与人民政协的基本职能

社会主义协商民主的内容非常广泛，凡涉及治党治国治军、改革发展稳定、内政外交国防、人民安危冷暖的事情，都是我国协商民主所应关注的内容。然而，对于人民政协来说，履行协商民主功能，最根本、最关键的，应当紧紧围绕人民政协的工作主题和基本职能展开。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2013年版，第30页。这一重要决定，目标明确、重点突出，为人民政协如何组织开展协商民主进一步指明了方向。

履行政治协商、民主监督、参政议政三项基本职能，核心是推进政治民主和社会民主，这是人民政协组织开展各项协商民主的根本与主题。否则，抓不住根本与主题，仅仅抓住一些具体的甚至是枝节性的问题进行协商，就失去了人民政协作为社会主义协商民主“主渠道”和“主阵地”的作用与意义。这是因为，人民政协是我国的基本政治制度，是凝聚社会各界和广大群众共同治理国家、实现人民当家作主的重要政治形式。人民政协的根本职能就是组织参加政协的各党派、各团体、各民族以及各界代表人士就党和国家的重大政治问题和直接关系到人民群众的政治权益问题开展政治协商、民主监督、参政议政，从而有效推进国家治理和社会治理现代化。人民政协工作的主题是团结和民主，两者相比较，最重要的是民主：没有充分民主，团结无从谈起；片面强调团结，有可能压制甚至损伤民主。因此，在推进中国特色社会主义协商民主这一政治大舞台上，各级人民政协应当由“配角”转为“主角”，更应由 “后台”走向“前台”，充分发挥人民政协作为社会各界和广大民众“代言人”的作用、作为发展协商民主的“主力军”作用。

三、协商民主与人民政协的制度创新

无论从理论层面来看还是从实践层面来看，人民政协协商民主制度都亟待创新。如果说，对何谓中国特色社会主义协商民主的问题还处在初步探索之中的话，那么可以说对何谓中国特色人民政协协商民主的问题还尚未破题。党的十八大和十八届三中全会关于社会主义协商民主制度建构的重要论述为创新人民政协协商民主制度指明了根本方向，更深入更艰巨的创新与探索任务还在后面。

当前，创新人民政协协商民主制度，起码需要深入探讨和厘清以下若干基本问题：（1）在开展执政党与参政党民主协商中，如何发挥人民政协的制度化、主体性作用，从而改变目前的“附属”、“被动”地位？（2）在党委、政府重大决策之前和决策之中，如何发挥人民政协“提前介入”、“主动协商”的作用，从而改变仅仅对决策结果进行“诠释”、“论证”、“宣传”的作用？（3）开展专题协商，是人民政协协商民主的主要形式。何谓“专题”？哪些重大问题应当列入人民政协协商民主专题？应当有高屋建瓴的制度设计和制度安排，从而改变临时动议、仓促应对的现象。（4）如何发挥政协委员的广泛代表性，积极推动广泛社会领域的民主协商，从而改变仅仅在“两会”期间、在设计提案时看到政协委员的作用这种非制度化、非常态化现象？（5）人民政协内部的各类协商，包括界别协商、对口协商、提案办理协商等等，如何更好地体现推进政治民主这一协商民主功能，从而改变“抓住细节忘了根本”、“抓住芝麻丢了西瓜”的现象？以上问题，均是直接涉及人民政协能否在发展协商民主中发挥“主渠道”、“主阵地”作用的基本问题，均须在总结经验的基础上深入探索，均须进行制度化设计与制度性建构。而最关键的，无疑在于能否围绕政治民主这一主题积极有效地履行三大职能、推进协商民主制度创新。

发展中国特色社会主义协商民主，是一项系统而复杂的政治工程；创新与构建人民政协协商民主制度，是一项长期而艰巨的政治任务。但长期而艰巨，不等于可以消极被动，更不意味着可以无所作为。当前亟需从以下几个环节突破和加强人民政协的协商民主制度建设：一是以加强制度化为主要方向，切实将政治协商纳入各级党委、政府的决策程序，作为各级政协的一项基础性工作，建立健全规范化和常态性的政治协商制度，切实改变把政治协商仅仅当作一种形式和“临时动议”、“临时安排”的随意性倾向。二是以发挥主动性为关键环节，切实发挥人民政协在党和国家重大事务协商中的主动性作用，主动出题目、作预案，主动围绕协商议题开展调查研究，主动组织和安排各种民主协商活动，而不能总是停留在被动状态，使政治协商活动有名无实、名重实空。三是以增强有效性为根本目的，把政治协商活动真正变成党和国家重大决策中不可忽缺的重要环节，把政治协商成果真正转化为实现科学决策、民主决策和依法决策不可替代的重要依据，切实改变那种把政治协商活动仅仅当成为一种“政治表态”和“必要形式”的倾向。实现以上三方面要求，既需要各级党委对政治协商工作的高度重视和认真组织，又需要各级政协对政治协商职能的切实履行和不断改进。而无论是党委对政治协商的高度重视，还是人民政协对政治协商的不断改进，都需要立足于国家政治制度和政治发展的层面认识协商民主，都需要着力于国家治理和社会治理现代化的任务推进协商民主，这不啻是充分发挥人民政协在社会主义协商民主中“主渠道”、“主阵地”作用的基本前提。

（责任编辑孙俊青）