司法地方保护主义之病状与诊治

[摘要]司法地方保护主义，是指一些司法机关和司法人员将地方、局部利益置于全国、整体利益之上，偏袒本地当事人、损害外地当事人合法权益的行为。司法地方保护主义严重损害了司法权威，损害了社会公平正义，破坏了社会主义法制的统一。司法地方保护主义是由复杂的、深刻的社会原因造成的。在深化司法体制改革过程中，应基于法治思维、采用法治方法，坚决清除司法地方保护主义。

[关键词]司法地方保护主义； 司法体制改革； 法治中国； 社会公平正义

[中图分类号]D926[文献标志码]A[文章编号]16724917（2014）03002505

在新中国成立后很长一段时间内，法院只被视为对敌专政的工具，党委审批案件是通行的做法，宪法和法律规定的司法独立原则形同虚设。随着社会主义市场经济和民主政治的发展，人民法院的政治地位有所提升，社会执法环境有所改善。但是，在新旧利益格局更替的进程中，社会秩序混乱、社会信用度不高等问题日益突出，司法地方保护主义有日益加重的趋势。司法地方保护主义是滋生于社会有机体上危害严重的“毒瘤”，严重损害了司法公正和社会公平正义，能否成功地切除，是中国特色社会主义事业成败的胜负手。中央政法委书记孟宪柱指出：“近年来，社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威”[1]。克服司法地方保护主义是司法体制改革的重要任务，也是法学研究的一个重要课题。在全面深化改革的历史背景下，法学家们有责任充分揭示司法地方保护主义的种种表现、危害与成因，并基于法治思维和法治方式提出克服司法地方保护主义的对策与建议。

一、司法地方保护主义之基本理解

司法地方保护主义，是指一些司法机关和司法人员将地方、局部利益置于全国、整体利益之上，偏袒本地当事人、损害外地当事人合法权益的行为。地方保护主义主要存在于双方当事人不在同一地区的案件中。在一起案件中，双方当事人因居住地的不同，可分为三种情况，一是一方当事人为本地人，另一方当事人为外地人；二是双方当事人都是外地人；三是双方当事人都是本地人。其中，只有第一种情况，才有可能发生司法地方保护主义。司法地方保护主义具体表现为：（1）在案件受理方面，对明知本地当事人会败诉的案件，编造各种理由，拖延立案。歪解关于管辖和主管的法律条文，拒不受理应该立案的案件。对明知无管辖权的案件，只要本地当事人一起诉就立即受理。乱立被告或第三人，扩大选择管辖，与外地法院争管辖权。还有的将诉讼标的额分解或故意降低，受理在级别上不该由自己管辖的案件。（2）在案件审理方面，对不同地方当事人的态度判然有别，对外地当事人及其诉讼代理人在参加开庭、阅卷等方面处处设卡；对本地当事人则提供超越规定的额外方便。对外地当事人诉讼的案件，久拖不审、不判。对外地当事人错用、滥用财产保全和先予执行措施，强迫外地当事人接受不公平调解协议。在证据的收集、运用上，有利于本地当事人的尽量收集、采用，不利于本地当事人的则视而不见。在法律的适用上，滥用自由裁量权，尽力做出倾向于本地当事人的不公平的判决和裁定。在外地当事人申诉时，轻率地予以驳回。（3）在案件执行方面，对外地当事人申请执行案件， 拖压不办，而对本地当事人的申请，却可能超范围执行。有的以本地被执行人无履行义务能力为由随意中止执行。强迫外地当事人与本地当事人达成并接受“执行和解协议”。在执行标的的估价上也倾向于本地当事人，把质次价高、积压滞销、过期变质的商品“执行”给外地申请人，将执行标的物压低价格“执行”给本地申请人。对外地法院委托执行的不予理睬，对要求协助执行的，不予配合或横加干预，甚至为当事人出谋划策、通风报信。[2]对于这些司法地方保护主义的种种表现，虽然没有客观的统计数据，但就接触的个案，以及媒体的报道、社会的传言、公众的评价而言，仍能真切地感受到其影响的范围之大、层次之深。

第12卷第3期刘风景：司法地方保护主义之病状与诊治

北京联合大学学报（人文社会科学版）2014年7月

尽管司法地方保护主义的表现形式多种多样，但它的内涵与外延都是特定的。如果把许多不属于司法地方保护主义，而是“人情”、“关系”所造成的司法不公现象也列入其中，会形成认识上的偏差、对策上的失偏。例如，司法人员贪账枉法，不严格执行判决；对逃避债务、拒不执行法院判决的人听之任之，这些都是属于“人情案”、“关系案”、“金钱案”，是为了个人私利的违法行为，不应当简单地都归为司法地方保护主义。否则，就将“私”说成了“公”，不利于对这类干扰司法行为的识别和抵制。[3]利益按享有的主体可分为国家利益、集体利益和个人利益。司法地方保护主义是地方的司法机关为谋取地方的局部利益而牺牲整体利益或者其他地方利益的司法行为，其追求的是与国家利益相冲突的小集体利益。司法地方保护主义主要涉及的是中央与地方、本地与外地的关系，与徇私枉法、枉法裁判等行为比较，它往往能够得到人们的同情。社会公众对“人情案”、“关系案”、“金钱案”切齿痛恨，已形成“老鼠过街，人人喊打”的社会氛围，为了减轻司法责任，这些行为往往打着司法地方保护主义的旗号，暗渡陈仓。在理论上，不要混淆司法地方保护主义与司法腐败，需将两者进行严格的区分；同时，要认识到司法地方保护主义的危害也是非常严重的，必须化大气力予以铲除。

二、司法地方保护主义之严重危害

近年来，人民群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足。虽然各方面都做出了积极的努力，但司法不严格、不规范、不公正的问题仍然存在。司法地方保护主义时有发生，一些法院丧失中立性、公平性本质而沦为地方利益的保护伞，甚至成为地方政府和地方商业利益集团巧取豪夺、暴力征用的工具，[4]严重损害了司法权威，损害了社会公平正义，破坏了社会主义法制的统一。

第一，破坏法制统一。统一的社会主义法制，要求司法机关应适用同样的法律解决纠纷。“在地方法院行使审判权的法官不是地方的法官”。[5]一些地方司法机关片面保护本地区、本部门的局部利益，置国家法律于不顾，滥用手中的权力，人为地设置法律禁区。有的地方对当地利税大户或有特殊关系的企业实行“挂牌保护”，不准查封、扣押其财产，不准传讯、控制、拘留其法人代表。有些地方以司法行为将导致企业面临倒闭、群众上访闹事等为由，干涉法院、检察院的司法活动。

第二，损害司法独立。从行为动因上看，司法地方保护主义有两种情况：一是内心自愿型，即并没有外界压力，而是司法机关自愿、主动之行为。一是外在施压型，即当司法机关面临着外界的干涉、干扰、影响时，不得不迎合地方需求而作出的司法行为。前一种情况姑且不论，就后一种情况而言，它严重地损害了司法独立原则，妨碍法官、检察官依法独立行使职权。例如，有的地方党政领导利用手中权力非法干涉法院检察院的司法活动，甚至将严肃执法、坚持原则的法官、检察官调离审判岗位或者无端给予处罚；有的党政领导通常以协调案件为名，在案件处理过程中就提出倾向性意见，要求法院、检察院遵照执行；有的地方党政领导指令当地法院、检察院抗拒执行上级司法机关的决定。

第三，伤害司法公正。司法公正是司法工作的灵魂，没有公正，司法将会徒具形式。司法公平正义原则，要求司法活动、决定对所有社会成员一视同仁，以同样的标准对待。所有公民不论年龄、性别、民族、地域、文化程度、职业、身份、贫富等，法律地位都是平等的，平等地享有权利、履行义务。法律对所有公民的合法权益都平等地予以保护，对所有公民的违法或犯罪行为，一律依法追究法律责任。在司法地方保护主义影响下，有的司法机关对本地当事人与外地当事人采用不同的法律标准，实行违法悖理的区别对待，对本地当事人，扩增权利、减损义务；对外地当事人扩增义务、减损权利。

第四，助长司法腐败。在市场经济条件下，司法地方保护主义的经济动机越来越明显，许多行为是出于牟取非法经济利益而实施的。司法地方保护主义虽与“人情案”、“关系案”、“金钱案”等司法腐败现象有着明显的界限，但两者往往相互结合，助长了司法腐败。有的司法腐败的产生，往往是经亲戚、朋友、老乡等为案子说情、斡旋，最终利用手中掌握的权力，进行权钱交易。有的以发展本地经济、维护一方平安的名义，理直气壮地实行司法地方保护主义，却暗中收受本地企业的贿赂。在许多情况下，司法地方保护主义往往成为滋生腐败的温床，为徇私舞弊、枉法裁判提供机会。

第五，破坏司法公信力。法治的精义是法律既调整普通社会成员的行为，也统治政府自身，否则，公民就对法治丧失信心。“要完整描述一个法体系之存在，除了人民大致上普遍能够服从法律外，关键在于官员也必须共同接受包含法体系效力之判准的承认规则。”[6]国家机关代表人民行使国家权力，履行国家职能，对社会的政治、经济、文化、军事和外交等活动进行全面管理。司法机关的性质及其在国家生活中所占的重要地位，决定了国家机关在保证法的实施上负有尤为重要的责任。司法机关及其工作人员必须带头严格守法、自觉维护法的权威。对他们而言，守法是绝对的义务。司法机关及其工作人员的严格守法，是公民守法的前提。建设法治中国，必然要求司法行为与公布的规则之间的一致性。如果司法人员都不依法司法，实施司法地方保护主义，践踏公平正义，公众对司法的信任将荡然无存，会挫伤人民群众建设法治中国的信心。

三、司法地方保护主义之成因

司法地方保护主义不是外在的、偶然的社会现象，而是复杂的、深刻的社会原因造成的结果。只有找准病因，方能对症下药。

第一，经济原因。随着放权让利的行政性改革和“分灶吃饭”的财政体制改革，地方政府不仅拥有了较大的资源配置权，而且有相对独立的经济利益。在目前司法机关赖以生存和发展的人财物仍受制于地方的情况下，经济领域的地方保护主义必然会在审判领域有其相应的表现形态，即司法地方保护主义。一些司法机关自觉或不自觉地会将地方、局部利益置于全国、整体利益之上，设法偏袒本地当事人，损害外地当事人的合法权益。

第二，政治原因。党的十五大提出，“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”1999年宪法修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。但在有着深厚人治土壤的中国，依法治国的道路漫长而曲折。当下，有的党政领导以发展地方经济、维护稳定为名给审判活动设置障碍；有的党政领导以为民做主的父母官自居，以言代法、以权压法，对个案处理提出具体意见；有的党政领导把个人滥用职权的行为等同于组织的依法领导和监督；有的党政领导对没有领会自己意图而严肃执法的法官进行打击报复。如果司法机关屈从地方势力，必然在司法活动中实施地方保护主义。在尊重法律信仰法律的社会环境尚未形成的背景下，司法机关独立公正地行使审判权检察权阻碍重重。

第三，传统文化原因。中国人“以‘己为中心，像石子一般投入水中，和别人所联系的社会关系，不像团体中的分子一般大家立在一个平面上的，而是像水的波纹一般，一圈圈推开去，愈推愈远，也愈推愈薄。在这里我们遇到了中国社会结构的基本特性了。”[7]人们之间的权利义务往往随着相互之间关系亲疏而伸缩。随着社会主义市场经济的初步建立，我国正经历着从熟人社会到陌生人社会的过渡，人际交往中人情色彩趋淡，功利成分增强，但地缘、人际关系等因素仍然在人的交往中扮演着重要的角色，会成为司法不公的诱因。

第四，司法人员素质原因。实现公正司法，不仅要有完善的审判制度，而且要依靠法官检察官主持正义，严格依法办事。“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”好的法律制度能否实现，关键在于执法之人。案件进入司法渠道后，司法人员掌握着“生杀予夺”的大权，只有思想品德高尚、法律素养深厚者，才能作出公正的判决；如果司法权被素质差的法官、检察官所把持，当事人的权利无疑于俎上之鱼肉。目前，极少数法官、检察官执法不严，裁判不公，以权谋私，贪赃枉法，严重影响了司法机关职能作用的发挥，司法权威难以树立，很难使当事人服判息讼，这也为各种社会主体干涉司法活动提供了口实。

第五，司法体制原因。目前，地方司法机关在办案经费、办公条件以及装备等方面要受制于地方财政，使其只能依附于地方政府，对后者言听计从。在干部管理体制上，司法机关领导和工作人员的任免权在同级人大及其常委会。一些地方人大出于维护本地利益的考虑，对一些关系地方经济利益的案件，以人大监督的名义向法院施加压力。人大代表都把个人意见带上来，要挟司法机关，直接干涉具体案件的审理，而法院、检察院为了使工作报告顺利通过，不得不迎合代表们的要求而违心迎合。

在我国，司法地方保护主义的滋生，是由多种原因造成的，其中，司法体制因素至关重要。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。[8]制度是当代中国建设和发展的关键，关注制度将使人们直接面对司法地方保护主义之病根。因而，我们需沿着制度的进路，观察问题、探寻解决问题之策。习近平指出：“这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关。”[9]因而，要彻底清除司法地方保护主义，就必须将注意力集中于司法体制方面。

四、司法地方保护主义之清除

改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。司法体制改革的直接动机，就是围绕解决好人民群众反映强烈的问题，回应人民群众的呼声和期待。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”司法地方保护主义，严重地损害了社会公平正义，应在深化司法体制改革过程中，基于法治思维，采用法治方法，予以彻底清除。

第一，抓住核心，全面展开。改革司法管理体制，主要有两项任务：推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。司法独立是抵御地方保护主义的制度屏障，可以确保司法机关不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这两项措施的落实，能使司法机关有效摆脱地方的干预，依法独立公正地行使审判权和检察权，还可通过实施其他配套措施，促进司法地方保护主义问题的解决。（1）完善职务保障。为了保障法官、检察官严格执法、独立公正地审理案件，必须从身份、职务、经济等方面都建立周到的保障制度。如果对法官、检察官行使职权不提供充分的保障，司法活动将无法公正、独立地进行。《决定》提出：“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。”（2）实行司法机关领导干部异地交流制度。《决定》提出：建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官“有序交流”制度。建立法官、检察官异地交流制度，鼓励司法人员在不同地区实行工作轮换。当下，实施的难度较大，可先实行法院领导干部异地交流制度，使其摆脱人情、关系的束缚，依法独立、公正地行使职权。（3）推进司法公开。司法公开，要求司法活动应在公开可视或者能够了解情况之下进行，要求诉讼程序的每一个阶段和步骤，都应当依法以当事人和社会公众看得见、听得到的方式进行。《决定》更具体地提出：“推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。”司法公开对司法权本身是一种制约，对干预审判者也是一种监督。如此，可将各种干预司法行为公之于众，让干预司法者不敢干预。

第二，设定节点，加快推进。司法体制改革千头万绪，纷繁复杂，如果没有明确的时间节点，放任自流、改哪算哪，很难有效地推进和深化。《决定》以时不我待的紧迫感，提出“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家”；“推进法治中国建设”；“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”，等等。这里的“加快”、“推进”的用词，表明我国的法治建设离人民群众的期待还有较大的距离，我们应具有强烈的使命感，尽快改变与社会发展不相适应的司法体制。党的十八届三中全会提出的全面深化改革开放的战略任务，包括司法体制改革，“时间设计到2020年，按这个时间段提出改革任务，到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。[9]可以说，到2020年这个时间点，司法体制改革应向前大步推进，找到从根本上解决司法地方保护主义的对策。

第三，立足现实，目标高远。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，可在一定程度上克服司法地方保护主义。由原来的县级、市级，集中到省一级，可减少地方干预，但这并没有彻底消除司法地方化现象。“省级”仍然是地方的一个层级，事实上，省级党政领导也可能干预司法案件的处理。因此，这项改革方案具有明显的过渡性、阶段性。我国是单一制国家，司法职权是中央事权。将来条件成熟时，应实现司法机关人财物由中央统一管理。这样的话，可以彻底铲除滋生司法地方保护主义的体制土壤。“考虑到我国将长期处于社会主义初阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省级以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。”[1]还有，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，也有利于摆脱司法地方保护主义。但对全国现有的3000多个法院实行重新组合工程太大，推行难度大。而且，打破司法辖区与行政辖区的重合，要求改变各级法院由地方各级权力机关产生并对其负责的体制。一旦这一体制得以改变，各级法院在经费来源、法官任命等方面完全与地方脱钩。[10]该项制度全面铺开难度很大，目前，先“通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件”，待条件成熟后，再“研究建立跨行政区域的人民法院、人民检察院”。[1]

第四，摆脱缠绕，果断决策。关于司法的“独立”与“公正”孰先孰后，有两种主张。一种主张认为，之所以司法不公，是因为法院、检察院不能实现依法独立行使职权；另一种主张认为，为什么法院、检察院不能依法独立行使审判权、检察权，是因为存在司法腐败。实际上，对审判工作干预越多，司法越不独立，司法的公正与效率就越得不到保障；而审判质量越差，全社会对法官的工作就越不放心，审判工作也将受到更大的干预。对于这一个很纠结的问题，如不作出决断，深化司法体制改革就不可能有实质性突破。必须“果断决策，下决心走出‘先独立还是‘先公正的怪圈”。[11]邓小平指出：“不争论，是为了争取时间干。一争论就复杂了，把时间都争掉了，什么也干不成。不争论，大胆地试，大胆地闯。”[12]改革所面临的问题复杂异常，各项措施对人的行为、社会关系的影响，难以作出严谨的推导、准确的计算。为了避免人们之间久议不决、争论不休，可在实践中先行先试，勇敢迈出第一步。面对司法的“独立”与“公正”孰先孰后的悖论，必须从法治发展的根本方向上予以定位，超越微观细节的是非曲直，摆脱认识上的恶性循环，按照审判规律，确保法官充分行使审判权，不受任何外来干预。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，就是破解司法的“独立”与“公正”悖论的关键一招，我们将以“独立”促“公正”，确保司法机关依法独立行使司法职权，消除地方保护主义。