严守生态保护红线 创新战略环评机制

王金南 迟妍妍 许开鹏

严守生态保护红线 创新战略环评机制

王金南 迟妍妍 许开鹏

新修订的《环境保护法》是落实生态保护红线、优先保护生态空间的重要法律依据。通过回顾生态红线的提出与内涵，提出了生态红线实施中的主要问题，总结了生态红线在战略环境影响评价中的实践应用，提出了在战略环境影响评价中落实生态保护红线要求、创新战略环境影响评价的建议。

生态保护红线；环境影响评价；机制创新

第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议在2014年4月24日修订通过的《中华人民共和国环境保护法》中提出，“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。生态保护红线在《环境保护法》中的提出是加强我国生态环境保护和管理的重要举措，是落实生态红线、优先保护生态空间的重要法律依据，对于维护国家和区域生态安全、保障我国可持续发展能力具有十分重要的意义。如何在战略环评领域贯彻新修订的《环境保护法》中关于生态保护红线的要求，创新战略环境影响评价机制，是当前环境保护工作面临的重要任务。

生态红线的提出与内涵

生态红线的提出是我国生态环境保护进程中的一个重大突破。早在2011年，生态红线即首次作为一个独立概念出现在国家层面的文件中。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》均提出，“编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。2014年4月，《中华人民共和国环境保护法》（修订版）明确提出“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。

在科研领域，生态红线的研究尚处于探索阶段。对于生态红线的内涵，不再局限于生态系统保护领域，被大多数学者广泛认可。生态保护红线是指在自然生态服务功能、环境质量安全、自然资源利用等方面，需要实行严格保护的空间边界与管理限值，以维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康[1]。一些学者提出，环境红线是指为了维护国家环境安全，按照环境承载力、环境质量约束和生态功能保护等所设置的环境保护底线和环境保护边界范围[2]。此外，还有学者认为，生态红线是指为维护国家生态安全，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须实行严格保护的空间边界与管理限值，具体可包括生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线[3]。

>>将生态红线理念引入战略环评，在战略环评中划定并严守生态红线具有重要意义。摄影/鲁海杰

生态红线自提出以来便受到社会各界的广泛关注，生态红线的内涵不再局限于生态系统保护领域，而是扩展到环境、资源及生态系统三个方面。生态红线内涵是指对国家重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区实行红线保护，对影响公众健康和社会稳定的环境质量和环境风险划出红线，对影响国家经济可持续发展的资源消耗和效率划定红线，也就是生态环境保护三大红线，即生态功能保障基线、环境质量安全底线和资源开发利用上线。

生态功能保障基线用以保护对我国经济社会可持续发展具有重要作用的自然生态系统，在重要的生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区，以及其他各类重要生态保护地进行划定。根据《生态功能保障基线划分技术指南》[4,5]，生态功能保障基线划定范围主要界定为重要生态功能保护区、重大生态屏障和关键物种资源及其生态系统三类。环境质量安全底线用以维护居民健康生活、生产的环境安全，是保障基本环境民生和安全的底线[6]，包括红线空间界定和环境质量达标、污染物排放和环境风险管控等管理要求，从要素层面，可划分出水环境红线、大气环境红线和土壤环境红线。资源开发利用上线用以保障国家资源能源供给和效率安全，是保障能源、水、土地等资源高效利用的最高要求，资源开发利用上线划定要与现有的耕地红线、水资源红线和能源消费红线相衔接，与现有的土地利用总体规划、水资源保护规划、矿产资源总体规划等各部门规划进行衔接。

生态红线实施中的主要问题

自生态红线概念提出以来，相关部门争先提出红线要求，如国家林业局在《推进生态文明建设规划纲要（2013—2020年）》中提出“220.8万平方千米”的森林面积红线、“53.6万平方千米”的湿地面积红线，国土资源部在《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》中提出“18亿亩”的耕地红线，水利部在《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》中提出“开发利用总量、用水效率和水功能区限制纳污”三条水资源红线，国家能源局在《能源发展“十二五”规划》中提出“40亿吨标煤”的能源消费红线、“26亿吨”的煤炭消费红线，环境保护部在《国家环境保护“十二五”规划》提出“2 347.6万吨COD排放量、238万吨氨氮排放量、2 086.4万吨二氧化硫排放量、2 046.2万吨氮氧化物排放量”四项污染总量控制红线等。

多部门生态红线的提出，是贯彻落实生态红线的有力体现，但也暴露出当前生态红线实践中的一些问题。一是目前缺乏科学的红线划分技术体系支撑，难以指导各类生态红线的划定实践。生态红线不是简单的数字或者概念，是要在生态环境与资源能源科学评估的基础上，明确自然—经济—社会复合生态系统的各项阈值，以此作为划分生态红线的依据。二是缺乏生态红线落地的配套政策支撑，生态红线不仅要划定空间范围和红线数值，还要制定差异性的环境管控措施，配套相应的生态环境政策，建立有效的生态补偿机制，体现不同区域之间发展的公平性。三是我国资源环境承载力监测预警体系尚未完全建立，亟须完善生态红线区生态环境监测预警体系，实现动态评估，以此作为生态红线实施的基础。四是缺乏统一的顶层设计，将多部门提出的各类生态红线进行有效地统筹和衔接，增强生态红线的实施效率。

生态红线在战略环评中的应用

生态红线在战略环评中的实践还处于起步阶段，在仅有的应用案例中，生态红线的划定主要集中在自然生态系统保护方面，即在生态功能重要区、生态环境敏感区和脆弱区等划定生态红线区，作为区域生态安全的最基本保障。环境质量安全底线和资源开发利用上线在战略环评中的应用还比较少，仍处于探索阶段。

“西部大开发西南重点区域和行业发展战略环境评价”（2012年）项目实施过程中，进行了生态控制分区[7]，提出了生态红线区、生态黄线区和可开发利用区。将自然保护区、世界文化遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园、生态极敏感区和生态服务功能极重要区划定为生态红线区，明确为区域发展中不可逾越的生态底线，实施严格保护，生态红线区面积约占区域总面积的15%。将生态较敏感地区、生态服务功能较重要地区、自然灾害和产业生态风险较高的地区划定为生态黄线区，实施限制开发，加强生态保护，面积约占区域总面积的50%。将生态敏感性、生态服务功能重要性和风险程度相对不高的地区划定为可开发利用区，面积约占区域总面积的35%。该项目通过生态控制分区和生态红线，保护了区域重要生态系统及其生态功能，实现对区域生态环境问题的有效控制和持续改善，进一步优化引导区域产业布局。但并未从环境和资源角度划出空间红线，仅提出了区域环境保护和资源利用的管控措施。

“中部地区发展战略环境评价”（2014年）项目实施过程中，强调贯彻底线思维，绝不能突破生态环境的底线[8]。既要着眼于推进以人为核心的新型城镇化，把生态文明的理念和原则融入中部城镇化全过程，推动城市群合理发展，使其规模与资源环境承载能力相适应；又要结合主体功能区战略，研究如何严守生态红线，引导空间开发实现合理布局，避让重要生态功能区，同时加快产业结构调整，合理调控发展速度。研究城市群、流域上下游的统筹协调机制，划定并严守生态红线，强化生态功能区管理，实施重大生态修复工程，加强生物多样性保护，提高生态产品的生产和供应能力。

在战略环评中落实生态红线的建议

战略环评的目的在于将可持续发展战略引入到决策过程中，从决策源头对经济社会发展布局、结构和规模进行优化调整，在不以牺牲生态环境为代价的前提下适度开发。生态红线是国家和区域保障生态安全、环境质量安全、资源供给和效率安全的底线，是维持经济社会健康可持续发展的最基本保障。将生态红线理念引入战略环评，在战略环评中划定并严守生态红线，具有重要意义。

在战略环评中落实生态红线，亟须创新战略环评机制，具体体现在以下五个方面。

一是转变传统的影响导向型评价模式，结合生态红线的划分，开展目标导向型评价。传统的影响导向型评价是根据产业结构、布局和规模评价产业发展对生态环境的影响，提出生态影响减缓措施。这种传统的影响导向型评价模式应逐步转变为目标导向型评价，即将生态保护红线落实到空间布局上，明确禁止开发严格保护的区域，从而引导优化产业布局和规模，实现社会经济和生态环境的协调可持续发展。

二是在战略环评中贯穿生态环境保护优先理念，划定并严守生态红线。将生态保护红线要求落实到空间布局上，明确提出重点流域、区域和行业发展过程中需要严格保护的重要单元，确保不可突破的生态安全和环境安全底线，保护好生态保护红线区域，并以此优化新型城镇化、工业化、农业现代化的空间布局，优化调整重点产业发展的结构和规模，减少人类开发建设活动对生态环境的不良影响，降低生态风险。

三是将环境质量安全底线和资源开发利用上线落实到战略环评中，明确维护国家和区域环境质量安全、资源供给安全的红线区域。仅从自然生态系统保护角度出发的生态红线，无法有效涵盖环境保护中涉及的资源消耗、环境质量、环境容量、风险控制等范畴。在战略环评中，不仅应划分出维护自然生态系统安全的红线区域，还应划分出维护环境质量安全、资源供给安全的红线区域，提出水、大气、土壤等环境要素的环境质量达标、主要污染物排放控制和环境风险管理等红线管理要求，从环境质量安全的角度引导优化产业布局、结构和规模。

四是从自然生态系统保护、环境质量安全保障和资源可持续开发利用三个方面，进一步探索适用于战略环评的生态保护红线划分技术，兼顾生态红线指标评估的科学性与可操作性。

五是在战略环评中加强生态红线配套政策的制定，因地制宜地提出差异性的环境管控措施，建立区域生态补偿机制，完善区域资源环境承载力监测预警体系，实现生态红线区的动态评估，完善和规范生态保护红线管理技术支撑体系。

[1] 李干杰. “生态保护红线”——确保国家生态安全的生命线[J]. 求是, 2014(2): 44-46.

[2] 王金南, 吴文俊, 蒋洪强, 等. 构建国家环境红线管理制度框架系[J]. 环境保护, 2014, 42(增刊1): 26-29.

[3] 杨邦杰, 高吉喜, 邹长新. 划定生态保护红线的战略意义[J]. 中国发展, 2014, 14(1): 1-4.

[4] 环境保护部. 关于印发《国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南（试行）》的通知[Z]. 2014-01-16.

[5] 高吉喜. 国家生态保护红线体系构想[J]. 环境保护, 2014, 42(2): 18-21.

[6] 王金南, 许开鹏, 薛文博, 等. 国家环境质量安全底线体系与划分技术方法[J]. 环境保护, 2014, 42(7): 31-34.

[7] 陆军, 迟妍妍, 许开鹏, 等. 云贵地区生态环境空间管控方法与对策[J]. 环境保护, 2013, 41(18): 32-35.

[8] 吴晓青. 深化中部地区战略环境评价[J]. 环境影响评价, 2013(2): 4-8.

X828

C

2095-6444(2014)04-0015-03

2014-06-05

王金南，环境保护部环境规划院副院长兼总工程师，研究员；许开鹏、迟妍妍，环境保护部环境规划院环境区划中心。