我国新型城镇化生态红线管控探析

李天威 耿海清 马牧野 张辉 朱源 刘磊

党的十八大提出要将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，形成“五位一体”的总体布局，同时，要走中国特色新型城镇化道路，在提高城镇化质量上下功夫。当前，我国仍处于城镇化加速发展阶段，2013年城镇化率已达到53.73%[1]，城市数量超过650个，建制镇近2万个，城镇人口历史上首次超过农村人口。城镇土地的快速扩张和人口的急剧膨胀，对生态环境造成了巨大压力。如何将生态文明的理念、制度和措施落实到新型城镇化建设的全过程，将生态文明建设和新型城镇化以强制性的政策手段“捆绑”在一起，是环境管理亟须考虑的现实问题。十八届三中全会提出划定“生态红线”的政策措施，应成为新型城镇化建设落实生态文明理念的硬制度和基本保障。

新型城镇化面临的重大资源环境约束

在我国城镇化快速推进的同时，资源短缺、环境恶化对新型城镇化的约束越来越明显，城市环境问题正处于集中爆发期。

区域性城市环境问题严重

由于规划前瞻性不足、城镇经营理念落后、环保工作薄弱等原因，多年累积的区域性城镇环境问题已经开始集中爆发：一是城市群地区大气污染集中显现。长三角、珠三角和京津冀三大城市群每年出现灰霾污染的天数都已达到100天以上。2013年1月发生在东部地区的雾霾前后持续长达一个月，覆盖面积超过百万平方公里。二是城市群水资源和水环境承载能力脆弱。全国650多座城市中已经有400多座缺水，110座严重缺水。同时，90%流经城市的河流污染严重。三是“垃圾围城”造成的区域性污染严重。全国三分之一的城市存在“垃圾围城”问题，全国垃圾堆存累计侵占土地5亿平方米（75万亩）。北京20世纪80年代曾耗资20多亿元清理了三、四环带上50平方米以上的4 000多座垃圾堆。然而，受“邻避效应”制约，垃圾处理设施选址困难，问题至今没有有效解决，“垃圾围城”只是随着城市的扩展进一步向外围迁移，这已成为城市管理面临的普遍性难题。

累积性健康风险突出

累积性环境影响开始显现，已经影响到了城镇的人体健康：一是废弃工业场地的环境风险问题。在快速城市化和产业转移进程中，“退二进三”、“退城进园”政策导致城市出现大量受污染的工业遗留、遗弃场地，成为威胁人体健康的风险源。其中，1 000多个农药生产基地、80余处金属渣堆放场地以及众多化工企业遗留场地环境风险尤为突出。二是部分城市群土壤重金属污染严重。例如，以冶金工业为支柱产业的长株潭城市群，表层土壤中镉、铬、汞、铅等元素平均含量明显高于全省及全国平均值，已经通过食物链损害人体健康，如“镉米”事件等。三是地下水污染等问题开始显现。目前约一半城市市区的地下水污染严重，水质呈下降趋势。最近的一项调查显示，华北平原浅层地下水污染比例已达44%。由于长期暴露于污染环境，食品安全也难以保障，致使我国癌症发病率逐年上升。

>>城镇的集约化不但要与经济社会发展和基础设施建设相一致，更要与生态环境的承载及服务能力相匹配。

系统性生态问题尖锐

许多城镇区域自然生态系统服务功能不断丧失，同时城镇无序扩张还在进一步挤占各类生态空间：一是粗放式的城镇发展模式导致城市生态空间不断被挤占。特别是近年来城市“上山下海”，大量占用了各类自然土地，如林地、灌木地、草地、沼泽、湿地、水体等。据统计，2002—2008年间，用于工业及城镇建设的填海造地面积由2 033公顷增加到11 001公顷，年均增长率高达40.2%。二是城市建成区的生态空间狭小且相互分割，如绿地、水体等，生态系统服务功能有限。例如，北京人均绿地面积仅为10平方米，远低于欧美发达国家人均20～40平方米的水平。三是一些城镇的生态“建设”实质上是用人工植被代替自然植被，使得生态空间虽然在“数量”上增长，但却在“质量”上下降。

内在性体制机制问题依旧

由于体制机制不完善，使得环境保护管理长期滞后于城镇化发展：一是环境管理的重点一直是“点”，即单个的“城镇”，而不是“面”，即“城市群”或“城市地区”，没有及时跟上快速推进的城镇化进程。区域性环境管理几乎为空白，城镇体系往往有发展规划而没有相应的环境保护规划。二是环境保护因素难以根本影响决策。一些城镇发展战略没有环境保护的内容，或在口号上“生态优先”而在行动上却是“GDP优先”，城镇发展往往简化为“征地”和“造城”。三是城市环境管理政出多门，各部门权责不清，环保管理难以发挥统筹协调作用，例如，城市噪声污染管理就涉及到环保、城管、文化、公安、工商等多个部门，大气污染也涉及环保、能源、工业、商业、城管、城建等多个管理部门。

新型城镇化生态红线管控的战略需求与指向

划定生态红线，意在遏制生态环境退化趋势，促进人口、资源、环境相互协调，实现经济、社会和生态效益相统一，对于维护生态安全、改善环境质量、保障群众健康具有关键作用。生态红线既是新型城镇化战略的内在需求，也是新型城镇化战略指向的重要支撑。

新型城镇化对生态红线管控的战略需求

生态红线是破解城镇化重大资源环境约束的迫切要求。近年来，我国资源约束持续增大，环境污染仍在加重。在这样的大背景下加快推进城镇化，世界范围内也没有先例和成功经验。生态红线严格禁止在重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区内进行城镇化和工业化建设，重构了生产空间、生活空间和生态空间，建立了空间开发的硬要求和底线屏障，可以弥补城镇化过程中环境保护和治理的“失灵”，保障人居环境的生态安全底线，形成节约资源和保护环境的空间格局，从源头上扭转生态环境恶化趋势。

生态红线是城市集约发展的客观需要。2013年我国城镇化率较2002年提高了14.64个百分点，但同期城市建成区面积则由2.6万平方公里左右扩大到了4万多平方公里，城市面积扩张速度远高于城镇人口增长速度。传统“摊大饼”式的城镇化方式，不仅导致土地资源大量浪费，而且造成城市产业空间结构恶化、运转效率低下、城市管控成本增高。从发达国家经验来看，城镇的本质是集聚而不是扩散，城镇的集约化程度越高，其自我更新能力就越强[2]。但是，城镇的集约化不但要与经济社会发展和基础设施建设相一致，更要与生态环境承载能力相匹配。生态红线的划定能够从根本上缓解我国现阶段城镇用地扩张与敏感区保护之间的矛盾，为生态系统的自我修复能力提供发挥空间。

生态红线是优化城市空间布局的必然选择。当前，我国城镇化发展普遍存在重速度、轻质量的问题，热衷于规划建设新城、新区和开发区，导致现有城市各功能区之间普遍存在功能乱、距离远、跨度大、人流大等问题。城市格局混乱导致土地利用效率低下，交通压力难以减缓，空气污染日益加剧，地下水污染和浪费严重，更不利于节能减排技术的推广。生态红线的划定可以整合现有分散集团式的布局，防止农田、绿地被蚕食挤占，迫使城市建设的重点由外延开发转回到城市建成区的优化和改造上去，对于打造生产、生活、生态功能相对集中、分工合理、有机融合的城市格局具有推进作用。

新型城镇化生态红线管控的战略指向

生态红线的划定应立足于生态系统完整性。生态系统完整性包含了生态系统健康、生物多样性、稳定性、可持续性、自然性、野生性以及美誉度等，它是物理的、化学的和生物的完整性的总和。一个生态系统只有保持了结构和功能的完整性，并具有抵抗干扰和恢复能力，才能长期为人类社会提供服务。生态红线确立的目的就是保障生态系统的基本功能。要达到这个目的，就要在生态红线的划定过程中打破行政边界制约。目前我国已建成的各类保护区在空间上存在交叉重叠，布局不够合理，生态保护效率不高，且严格性不足[3]。生态红线的划定要以自然地理边界为依据，形成保障国家与区域生态安全和经济社会协调发展的一体化格局，防止地方之间由于目标不一致、工作不协调而出现保护范围重叠、遗漏和失效等情况。

生态红线的划定应立足于我国城镇化区域性特征。由于我国资源不足且空间分布不均，东、中、西部地区的发展极不平衡。东部地区自然条件优越，适宜人类居住生活，但城市人口、工业、道路过度集中也导致了多种城市弊病。过度开发使东部地区生态保护用地不断被蚕食。以生态红线坚守生态底线，是维持区域环境安全的最后屏障。中部地区是重要的农业生产基地和老工业基地，城镇化水平较低，城镇化与生态环境之间的矛盾尚不突出，生态红线的主要作用是防范生态风险。西部地区生态环境脆弱、水资源短缺，石漠化和沙漠化严重、生物多样性退化等问题突出。以生态红线为手段，处理好区域开发布局与生态安全格局、资源开发强度与资源承载力之间的矛盾，是实现西部可持续发展的基本要求。

生态红线的划定应有层次性。生态安全格局可自上而下划分为国家生态安全格局、区域生态安全格局和城市生态安全格局三类。国家生态安全格局是全国尺度上的连续完整的山水格局、湿地系统、河流水系、绿道体系以及我国过去已经建立的防护林体系等。区域生态安全格局主要针对区域生态环境问题，主要是保护和恢复生物多样性，维持生态系统结构和过程的完整性，实现对区域生态环境问题的有效控制和持续改善。城市生态安全格局是为整合社会、经济与生态功能而构建的复合空间系统。为此，我国生态红线的划定也要从多层次出发。首先由国家确定生态红线划分的技术规范和划分标准，划定保障国家生态安全的整体性“铁线”，并完成跨区域生态红线的划定，这是生态红线管控的国家“规定动作”。而后，各地方政府和城镇可根据自身情况，划定自身的生态红线，并建立有利于自身保护与发展的生态红线管理体系，形成生态红线管控的地方“自选动作”。

推进新型城镇化生态红线管控的建议

推进新型城镇化生态红线管控，需要以量化的生态资产为依据。对生态资产价值进行定量估算，不仅有助于从政策角度对生态环境进行调控，而且能够引起社会各界对生态安全的重视。在此基础上，要重视以下三个方面体制机制的建设。

完善政府生态监管机制

监管机制是各级政府落实生态责任、履行生态职能的根本保障。因此，要建立一个以生态红线管理部门为主体，新闻媒体、社会组织和公众广泛参与的统一监管机制。要对生态红线范围内的生态资产进行审计和监督，对有关行政主管部门的生态责任履行、落实情况进行监督，对生态执法部门的执法行为进行监督，对政府的有关生态决策和管理行为进行监督。通过多方位、多层次的监督，建立统一、有力的监管机制，突出环保部门和地方政府的生态职能和生态责任，并使其在有效监督下得到切实落实。

坚持协作管理和公众参与

生态红线涉及农林水土等多部门利益，要保障生态红线的切实有效，就要建立政府主导、多部门协作的保护管理机制[4]。通过生态资产量化，将生态数据网络化。建立各级政府、各个部门统一的工作平台，对生态资产进行联合监管，对生态问题进行联合处理。同时，实行处理过程和处理手段透明化、公开化，提高公众保护生态环境的自觉意识和参与意识，让每个公众都了解生态法律和制度，成为生态保护责任的承担者。

建立相应生态补偿机制

合理的生态补偿有利于生态红线的维护。政府可以通过生态资产量化并构建利益相关者模型，使地方政府、生态管理部门、企业、矿产资源管理部门、水利农业管理部门之间相互协调，形成合理的生态补偿分担机制。在保护生态环境的基础上，尽可能实现各方面利益的最大化。要依据生态资产量化的定期审计结果，建立递进式的生态补偿标准，特别是在某些重点领域，要从补偿资金、补偿方式等方面入手，确保生态补偿落到实处。

实行生态审计考核和追责制度

将生态资产审计纳入政绩考评体系，将生态红线管控纳入考核指标，将使领导干部的工作重点由片面追求经济增长转向经济、社会、资源、环境全面协调和可持续发展。不但要考察各级干部在任期间是否完成了责任目标，更要了解其任期内是否出现生态资产的减少和生态质量的下降。建立健全领导干部离任生态审计制度，可以促使领导干部在任时认真承担起生态文明建设的责任。

[1] 国务院. 国家新型城镇化规划（2014—2020年）[N]. 人民日报,2014-03-17(09).

[2] 环境保护部. 国家生态红线—生态功能基线划定技术指南（试行）[Z]. 2014-01-06.

[3] 万鹏龙. 中国集约城镇化研究[D]. 成都: 西南财经大学, 2007.

[4] 绕胜, 张强, 牟雪洁. 划定生态红线，创新生态管理系统[J]. 环境经济, 2014(6): 57-60.