我国信访制度中的非正常上访问题研究

摘 要：信访制度一直作为公民政治参与和权利救济的一种方式，发挥它不可替代的作用。但是，随着社会的转型和经济的发展，一些深层次的矛盾如意凸现，信访制度出现了很多漏洞和弊端，尤其是备受关注的非正常的上访问题，严重影响了社会的和谐和稳定。因此，本文对非正常上访问题予以阐述，分析出现这种现象的原因，并提出相应的解决策略。这对信访问题的解决和信访制度的和谐发展具有重要意义。

关键词：信访制度；非正常上访；权利救济

上访对大多数国人来说并不陌生，成百上千人到省市和中央“信访办”，甚至政府部门上访，几乎成为中国特色之一。从广播到电视、从报纸到网络、从街谈到巷议，我们经常可以听到有关上访的事情。

自2003年出现的“信访高潮”，还有这些年愈演愈烈的群体性上访、拆迁上访，以及媒体报道的极端上访案例，使得非正常上访问题成为国家、学界的又一难题。

1 非正常上访概念

所谓非正常上访是指上访人在不通过正常信访渠道和信访程序到国家规定的场所反映问题，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的、甚至是违法犯罪的方式的信访行为。主要包括缠访、闹访、重访、越级上访、集体上访、多头上访。正常上访和非正常上访的界定，是立法机关根据公共利益所需要的信访秩序运用法律法规来规定的。正常上访就是合法的，非正常上访就是违法的。非正常上访的表现是法律规范要求信访人不作为而信访人作为，法律规范要求信访人应作为而信访人不作为的行为。

2 非正常上访的原因分析

2.1 非正常上访的根本原因

美国政治理论家亨廷顿曾指出：“一个高度传统化的社会和一个

己经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”我国正处于社会经济政治体制转型与社会快速发展时期，新时期的经济发展模式、利益分配方式与原有社会发展格局之间矛盾凸显。

2.2 非正常上访的客观原因

1、信访部门权力有限，责重权轻

我国信访部门是政府办公厅管理，不是单独序列的国家机构，它几乎没有掌握哪怕是一项独立的权力[1]，其处理信访事项的权能十分有限。但是，在实际工作中信访工作部门却被要求践行多方面、多层次的工作内容。这样的发差使信访部门承受着巨大的压力，一方面，他们承载着国家和人民的希冀，另一方面限于自身职能范围的限制，无法满足接受下来的各方面诉求。最终政府部门在这种权责倒置的状态下逐渐失去了权威和价值。

2、司法与信访功能错位，人治色彩浓厚

在信访制度设立之初，政治沟通是信访工作的主要工作定位，信访工作的侧重点是“问题处理”和“群众监督”。自20世纪80年代起，信访的政治参与和信息传达功能逐渐让位于纠纷解决功能。这也就是说，“由于信访制度是在司法制度之外再同时建立一种与之并行的纠纷解决机制，这就为民众排斥司法对司法制度的利用、赋予行政以准司法全及干预司法活动提供了可能。” [2] 这样会使民众把希望寄托在行政首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治。

3、现有的信访系统的激励、考核标准不合理

一方面，我国信访制度考核中责任追究体系缺失，客观上助长了基层干部在处理信访问题时采取行政不作为或消极行政作为。另一方面，信访系统内部考核和激励单纯以信访绝对量的多少作为衡量工作的指标，按照信访量给各地排名。所以，为了减少当地非正常上访的数量，在国家和地区敏感时段对重点信访人采取“堵”、“截”、“拦”等极端手段和措施，以防止其越级进京无序上访，甚至很多当地的信访机构花钱买平安。这样只能暂时掩盖矛盾，给重信重访留下隐患。

4、司法、行政诉讼和行政复议等权利救济方式成本过高

从官方和调查得出的结论表明过半的上访者是农民这类弱势群体，他们即不了解法律知识，也负担不起高昂的律师服务。在这种情况下，所谓的公平正义对于普通人民来说也就成了一件可望而不可及的奢侈品。相比之下，信访开辟了一条不一样的通道，只要有耐力，事情就有可能得到回应和解决。因此，为了花最少的钱而达到最佳的结果，许多人就选择走上访这条路。

2.3 非正常上访的主观原因

1、上访人的心理原因

（1）清官情结

“官本位”是我国历史遗留的封建传统，至今在我们的社会生活中仍然有着很深的影响。一些群众还有着深厚的“人治”思想，“清官”情结，在遇到利益争端，感觉受了不公正待遇，往往寻求“青天大老爷”做主，信“访”不信“法”。

（2）从众心理

由于不少人抱有“人多力量大”、“法不责众”的错误观念，集体上访，引起政府的重视。而现实中确有一些通过非正常上访吸引了社会的关注，获得了高额的利益回报，于是大家纷纷效仿。今年来有城市拆迁引发的集体上访事件愈演愈烈。

（3）侥幸心理

由于政府的法规政策除了讲究合法，同时也强调合情合理，也就是有一定的弹性。当前各级政府十分重视维稳工作，一些群众抓住了政府部门怕上访的心理，认为上访就有人会管，自己的问题就更容易解决。

2、上访人法律信仰缺失

五千年的传统文化导致公众法律信仰的缺失。“人治”长期凌驾于“法治”之上，法律信仰危机己严重阻碍了中国的法制化进程。出现信访问题的人们，一般是弱势群体，他们不信任法律，认为法律是当权者制定的，是维护处于社会强势方利益的工具。

3 非正常上访问题的解决对策

3.1 加强信访部门的权力，转变信访部门职能

进一步赋予信访部门必要的权力，改变目前大部分地方党政信访机构两块牌子一套班子的设置，将党政信访机构分离开来。我国虽颁布了《信访条例》，但它是属于行政规章，规范性有限，应考虑制定一部全面涵盖各种类型、系统、级别和部门信访活动的《信访法》。转变信访部门职能，改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式，完善和发挥人大代表参与信访处理的制度，逐渐形成以代表为信访处理主体的新机制。

3.2 厘清信访和司法的功能定位

通过不断削减信访的权利救济功能以及增强司法救济的功能，才能实现“法院的归法院，信访的归信访” [3]。信访和司法各司其职。信访应回归其政治沟通和政治参与功能，弱化信访的权利救济功能，信访救济只能作为司法救济的辅助和补充。

3.3 建立科学有效的信访考核和责任追究机制

改变按信访数量对各地进行排名，以减轻地方党政部门压力。完善信访考核的标准，就如报警电话110一样，我们也可以规定一个这样的电话，将人民反映的问题集中在一个系统库，分类管理，按照有理上访、无理上访、商谈型上访分好类，将有必要解决的上访问题发派到基层，明确责任人，将责任量化，变得易于考核，要求其在规定时间内处理，然后反馈到总系统库并建档。对于无理信访问题的定性，要通过公开听证和媒体参与，谨慎区分，即使终结。

3.4 利用网络畅通信访权利救济渠道

当前很多政府都开通了网站和微博，信访部门可以在部门网站上专门划出一个区域供上访人反映问题，同时信访部门也可以及时、迅速地了解社情民意，将问题消灭在萌芽阶段。

3.5 加强宣传教育，合理引导上访人的心理

之所以出现非正常上访问题很大原因是上访者的法制意识缺失，在人民群众中加强法律知识的宣传和教育，使他们能够知法、懂法、守法、知道一些基本的法律知识，使纠纷能够通过法院得到的解决。另外，信访部门要多组织干部心理学知识培训，开展信访人的心理研究，要了解非正常信访者的心理，然后对症下药。

4 结 语

从法律上讲信访制度在当代中国庞大的法律体系中只是一个并不起眼的的制度，但是通过信访反映的问题，尤其是上访，它就像一张网的节点，几乎我国当前所有改革和发展的问题与之都有关联，通过这一窗口，几乎可以管窥中国社会大转型时期的所有矛盾。因此，我们应该正视非正常上访问题，分析研究问题出现的原因并找到解决问题和缓解矛盾的对策。国家和学界正在朝着这一路径和轨道前进，任重而道远，探索和尝试将会一直进行下去。

参考文献

[1]国务院办公厅《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（厅字2000 5号）2000

[2]林喆：“参政权：民主政治的基石”，载《学习时报》2005年5月10日

[3]陈小君：“国际视野下中国信访制度的功能回归”，载《信访于社会矛盾问题研究》2011年第2期

作者简介

张婉玉（1990-），女，籍贯皖，研究生，研究方向：公共政策分析。