转型期基层政府存在的问题及对策

魏丽丽　杨鸿武

摘 要：在社会转型时期，基层政府的执政能力对构建社会主义和谐社会意义重大。造成当前基层政府执政出现执政理念落后、执政方式粗暴、公务人员素质较低的根本原因，就是制度设计不合理，缺乏有效监管。因此，基层政府需要加快农业市场化的进程，推进基层行政改革，完善政府人事制度，建立弱势群体保障机制，不断提高基层政府执政能力。

关键词：基层政府；制度；监管；改革

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）04-0041-02

一、基层政府执政所面临的问题

（一）土地制度不合理

在农村，资产的控制最突出的表现为土地交易权的控制。在人民公社时期，集体对土地拥有控制权，也不存在土地交易问题。而实行土地承包制以来，一方面，承包户对土地的专用权被承包法确立；另一方面，土地的经济价值——无论是产出价值还是交易价值都在逐年上升。但基层政府控制的土地量相应减少，并受到各种承包条约的限制，这限制了它利用土地获利的能力。因此，利用各种规定回收“集体”对土地资产的控制权，是基层政府最为重视的任务之一，这自然引起了承包户（私）和集体（公）的竞争。在很多地区，这是基层政府卷入竞争冲突的重要原因。基层政府利用他们的地位重申土地公有，以便扩大“共有”——即由基层组织专控的部分。一些围绕土地的地方政策，放到调整专控权的背景下便很容易理解。所有土地调整的基本方向，都基本是增加土地“共有”的部分，这种增加提高了村级组织作为土地经营者的能力。这样，土地在经营中转化为可流动资产，基层政府对土地的经营及获益能力大大提高。针对如此现象，一些村趁机转卖土地，掌握资金；县土地局颁布法律文件收回土地交易权限，声称土地资源属于国有，需经过土地局批准方可进入交易；承包户则要求参与乡镇土地交易的定价，以争取多得土地款分配；租地的企业也纷纷将租地转为买地，力争成为土地产权所有者。

基层政府为了自身的利益大量收回土地，从中谋取经济利益，不顾及当地百姓和长期发展的需要，方式方法简单粗暴，严重影响了基层政府的执政能力。

（二）缺乏有效监管

基层政府由于直接面对最基层的百姓，在管理上有直接性和灵活性的特点。从政府工作内部来看，基层政府的职能分布并不完善，缺乏专门的监管机构，存在监督者与被监督者是同一人或者二者关系较好的情况，很难起到真正监督作用。从外部环境来看，基层政府远离中央政府，上级政府对下级政府情况的了解往往是通过下级的汇报或者是媒体的报道，难以及时全面掌握基层政府的信息，从而不能够对下级政府做到主动、有效监管。同时，百姓处于基层政府的直接管理之下，由于害怕在检举后遭到报复，在未涉及自身利益的情况下，不会主动举报基层政府的不法行为，这就使得民众监督失去了其存在的基础。新闻媒体作为政府的喉舌，大多数时候与政府的声音一致，它们的生存需要得到政府的支持，媒体监督有聊胜于无。因此，无论是从内部还是外部都难以对基层政府的行政行为进行有效监管。

二、解决问题的路径

（一）加快农业市场化

基层政府的执政所面临的问题，究其原因还是市场经济不完善和政府部门一家独大造成的。加快农业市场化就是使加快自然经济向市场经济、传统农业向现代农业过度的过程。必须坚持以市场为导向，建立健全市场经济体系，完善市场运行机制。

第一，加快农业市场化最关键也是最基本的问题就是土地问题，深化土地经营制度的改革是当务之急。目前我国农村的土地制度存在着土地产权主体模糊不清、生产经营分散、土地流转不畅、土地频繁调整等问题。深化土地经营制度改革要以坚持农村土地承包长期不变为前提，以自愿、有偿、依法、规范为原则，以确保所有权、稳定承包权、搞活使用权为方针，严格保护农民的合法权益，积极为扩大经营规模、土地使用流转创造条件。要严格限制非农生产者和公司拥有土地，防止土地“私有制”，积极探索以土地和劳动力入股的股份制等土地公有制的实现形式。

第二，加快农业市场化的关键是深化流通体制改革，加快市场体系建设。我国现阶段经济体制改革虽然取得了较大成就，但是农业市场化发育尚未完善，机制尚不健全，农产品市场流通不畅，导致了农产品交易成本高。因此，深化体制改革必须以统一、开放、竞争、有序的原则建立市场体系；在主产区大力发展特色鲜明的产业，提高批发市场的档次，扩大农产品的辐射面，建立新型的集散中心、流通中心和交易中心；要因地制宜地发展农产品连锁、配送等系统，鼓励有条件的地区成立城市农产品超市，加大对农村市场经济的扶持力度和支持力度，完善市场法规，整顿市场秩序，规范市场秩序，严厉打击不正当的竞争行为。

（二）推进基层政府改革

基层政府执政所面临的问题，从本质上来看是体制不合理造成的，因此必须对基层政府进行大力改革。

第一，精简机构和人员。将乡镇党政机关内机构进行适当的整合，重新设立综合办公室和少量的综合性岗位。在乡镇事业单位方面，改革严格按照公益性和经营性职能分开的原则，整合乡镇事业单位，不再设立自收自支的事业单位，有条件的地区可以设立综合服务中心。通过这些改革，使基层政府更符合农村土地管理的实际。

第二，撤并乡镇。为了压缩财政供养人员和节省经费开支，在农村税费改革中可以开展乡镇撤并工作。2001年开始的乡镇撤并工作[2]虽然使机构得到了精简，但是由于并没有触及结构性或体制性问题，成果也不理想，且陷入了“黄宗羲定律”怪圈。因此必须坚定不移地将农村综合改革推向前进，下决心转变政府职能，从体制机制上解决农村上层建筑的某些环节不适应经济基础的问题。

第三，交叉任职。除了精简机构、人员和撤并乡镇外，推行乡镇领导“交叉任职”是一项重要的制度创新。从目前实行的“交叉任职”来看，某些环节有待进一步完善：一是由乡镇党委副书记兼任人大主席团主席不利于民主发展。如果能够将乡镇人大改为民选，不仅减少了代表人数，也有利于民主监督、民主决策职能的发挥，使基层政府更适应农村民主发展、治理转型和社会经济发展的需要[3]。

（三）加强农村法制化建设

农村基层政府的许多问题都源自于法治的不健全，因此必须加强农村的法治建设。一是健全农村法治机构，提升法律机关工作人员的素质；二是加大法治宣传的力度，增强农村干部、群众的法律意识，营造一个知法、守法、用法的法治环境；三是严格依法办事，坚持法律面前人人平等。法律建设事关农村基层政府的执政质量的好坏，必须予以高度重视。

参考文献：

〔1〕张静.基层政权：乡村制度诸问题[M].上海：上海人民出版社，2007.14.

〔2〕朱守银，闫辉.新时期的乡镇机构改革试点：进展与评析[J].经济研究参考，2007，（29）：18.

〔3〕杨雪冬，赖海榕.地方的复兴：地方治理改革30年[M].北京：社会科学文献出版社，2009.237， 131.

〔4〕扎西多布杰.西藏基层行政决策体制存在的问题及对策分析[J].西藏发展论坛，2008，（5）.

〔5〕王鸽，谭溪.关于基层政府依法行政若干问题的探究[J].长春工业大学学报（社会科学版），2010，（3）.

〔6〕黄河.论基层政府如何依法行政建设新农村[J].科技经济市场，2006，（6）.

〔7〕刘丽.基层政府法治建设中的难点问题及对策研究[J].北华大学学报（社会科学版），2011，（4）.

〔8〕明瑞有.当前我国基层政府构建和谐社会的若干思考[A].“落实科学发展观 构建和谐社会”研讨会论文集[C]，2005.

（责任编辑 孙国军）