10地试点自发自还政府债券

刘德炳

业内称：关键要确保信息透明、评级独立

日前，财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，上海、北京、浙江等10个地方获准试点自发自还政府债券。

专家认为，10地试点自发自还地方政府债券，对于建立合理的举债机制，逐步化解地方债危机，是一个有益的探索，但建立透明的信息披露机制、公正的评级机制、风险预警机制等，同样刻不容缓。

10个试点地区是如何选出来的？

近年来，各种政府融资平台在全国遍地开花，地方债与日俱增。据国家审计署公布，截至2013年6月，全国地方政府负有偿还责任债务突破10万亿元，其中通过地方政府融资平台融资举债的规模占比接近40%，是最大的举债主体。

为增加地方政府融资渠道，我国从2009年开始发行地方政府债券，至今，经历了三个阶段。2009年和2010年，所有地方政府债券均由财政部代发代还。2011年，上海、浙江、广东、深圳试点自行发行债券，但仍由财政部代办还本付息；2013年，新增江苏、山东为试点地区。今年，上海、浙江、广东、北京等10个地方开始试点自发自还。

北京大学公共经济学系主任黄恒学向《中国经济周刊》表示，这进一步提高了地方政府举债的自主权，强化了地方政府的债务主体责任，便于引导地方政府将负债从隐性转向显性，便于债务的监督和管理，也能完善地方政府融资制度。

根据财政部的部署，2014年全国发行4000亿元地方债券，其中上海等10个地区试点自发自还债券总规模为1092亿元。其中上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元。其余地区仍由财政部代发代还。发行利率以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准。

多位业内人士指出，这次试点并不能等同于完全的自主发债，从发行规模、发行利率等方面来看，地方政府债券距离自主发债，还有很长的路要走，尤其与10万亿元的地方债规模相比，目前的自发自还地方债券规模较小，不会成为债券市场的主流交易品种。

财政部有关负责人表示，2014年10地试点地方政府债券自发自还，主要基于以下考虑：一是这些地区具有较强的改革试点意愿；二是上海等6地通过近年的自发代还试点，积累了一定的经验，相比其他省份条件更加成熟；三是北京、江西、宁夏、青岛等4个新增试点地区，地处东部、中部和西部，有一定代表性。

除此之外，据记者了解，这10个地方在负债结构上也有一定的代表性。就债务率来看，本次试点地区既有债务率（债务余额/当年可用财力）较高的地区，如北京高达100%左右，也有债务率较低的地区，如宁夏，只有40%左右，大部分地区处于50%～60%之间。

对此，海通证券研究员姜超指出，本次试点样本比较全面，这意味着管理层希望为全面推广地方政府债券获取经验。

“自发自还”对地方政府的吸引力

国家审计署公开资料显示，在地方债中，最大的债权人是银行。截至2013年6月底，在政府负有偿还责任债务10.88万亿元中，银行贷款为5.53万亿元，占比达50%以上。

海通证券研究员姜超向《中国经济周刊》表示，与银行贷款相比，地方债券的优势主要有两点，一是利率低；二是还款期限可控，一般都有较充裕的还款时间。

目前一年期贷款基准利率为6%，而在2011—2013年，试点自发代还的上海等地的政府债券的利率在3%以上，比同期的存款利率略高，但低于6%。如2013年，上海5年期债券经投标确定的票面年利率为3.94%，7年期票面年利率为4.01%。

就还款期限而言，本次试点10个地方自发自还的债券期限是5、7、10年，结构比例为4：3：3。姜超指出，这一偿还期限高于目前城投债一般加权5年的期限。财政部有关负责人指出，这种偿还期限有利于缓解地方偿债压力，优化地方债务结构。

在地方债规模已经十分庞大的背景下，相对于融资成本高的银行贷款，地方政府显然有着发行债券的积极性。深圳市在2014年的财政预算报告中明确提出，要加强和规范政府性债务管理，为率先在国内自主发行地方市政债做好准备。

地方政府债券资金要花在哪里？

通过债券举债融资后，资金将去向哪里？财政部在今年的预算报告中明确指出，除严格授权举借的短期债务外，地方政府举借债务只能用于城市建设等公益性资本支出或置换存量债务，不得用于经常性支出。

由于地方政府债券是公开发行，理论上要比一般地方债务更为透明，其融资投向更加规范合理。如2010年，上海的政府债券资金，主要用于大型居住社区外围大市政配套设施、吴泾工业区整治、郊区污水管网工程等社会事业基础设施建设等。深圳2013年发行地方政府债券36亿元，重点投向保障性住房、教育、交通和环境保护等公益性基础设施和重点民生项目建设。

在获得财政部2014的自发自还试点授权后，北京市财政局有关负责人表示，计划将地方债券资金用于保障性安居工程、环境资源等方面。拟安排使用债券的重点项目中，环境资源类项目占比最大，共安排资金55亿元，占试点发行政府债券额度的一半。

信息透明是自主举债的关键因素

黄恒学向《中国经济周刊》指出，要想确保地方政府债券资金的合理使用，就必须保证信息的充分披露、独立的公正评级以及建立科学合理的债务风险预警机制。

记者了解到，目前各地政府债券信息的披露仍然较为模糊。以此前试点自发代还地方债券的上海为例，其2012年财政预算执行报告仅笼统指出，地方政府债券资金中，按照国家明确的使用方向，主要安排用于保障性安居工程、生态建设工程和市政建设工程等三个方面的支出。

究竟哪个项目具体使用了多少资金，按照什么进度使用资金等，目前很少有地方政府对社会透明公开。

财政部有关负责人表示，良好的债券信息披露对促进地方债券顺利发行、提高地方债券市场透明度、促进建立规范合理的地方政府举债融资机制具有重要意义。2014年将进一步规范信息披露工作，按有关要求及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。

在本次试点中，财政部还规定，试点地区要按照有关规定开展债券信用评级。对此，黄恒学表示，由评级机构对地方债进行评级，可以帮助投资者判断债券的风险状况，作用十分重要，但最关键的是，保证评级机构的独立公正，这一点我国的评级机构市场还有很大提升空间。