规划功能定位环境影响评价的方法与应用

林生 林惠宇 焦致娴

规划功能定位环境影响评价的方法与应用

林生 林惠宇 焦致娴

规划环评应遵循合理的评价技术路线，开展规划功能定位环境影响评价，才能确保研究内容全面，结论可信。规划功能定位环境影响评价技术路线是，首先进行规划功能内涵判读，明确规划功能定位的类型及其方向定位、水平定位，其次要分析方向定位和水平定位的执行力；方向定位执行力应从产业政策和国土主体功能区划符合性上进行分析；水平定位执行力应分析水平定位的合理性、规划功能之间的环境协调性、功能定位的完整性，以及支撑规划功能水平定位的评价指标的符合性；在此基础上，提出优化规划功能定位的建议及其释义，以及后续规划及建设项目环评应考虑的主要环境问题。实例研究结果表明，博鳌亚洲论坛特别规划区总体规划实行双主导功能定位，不利于对亚洲论坛会址功能的保护与完善，应实行单主导功能定位，切实保护与完善亚洲论坛会址功能。

规划环评；规划功能定位；技术路线；主从关系；执行力

规划功能定位是规划的“顶层设计”，一旦顶层设计隐含重大的环境问题不及时被发现和纠正，就会导致一系列结构性的环境问题，规划实施后即使采取很多治理措施也难以解决。因此，进行规划环评应十分重视对规划功能定位的环境影响评价。王忠合等[1]提出了我国规划环评的总体技术路线，但不涉及具体的技术路线；林生等[2]从规划功能水平定位执行力评价指标体系的构建及其应用上进行了研究，还未从总体上构建出规划功能定位环境影响评价的技术路线；符国基等[3]从规划的主题定位、功能定位、产业结构定位上进行了一般性的描述分析，还未提出明确的完整的评价技术路线；其他有关文献仅从生态环境保护角度，提出主体功能区划分的建议[4-7]。至今对区域开发规划功能定位的环境影响评价技术路线尚未见报道。因此，很有必要构建科学的规划功能定位环境影响评价技术路线，为开展区域开发规划功能定位环境影响评价提供借鉴。

1 规划功能定位环境影响评价方法

1.1 分析功能定位的类型

要对规划功能定位进行恰当的环境影响评价，首先要对规划功能定位做出正确的全面的判读，辨别规划功能定位的构成，明确规划功能定位的内涵。规划功能定位构成的类型不同，决定了规划的项目布局、优质资源、用地面积的分配以及规划执行的主从关系。规划功能定位构成一般由主导功能、非主导功能或主导功能、次主导功能、辅助功能组成。当主导功能等于或多于2 h，就会形成双主导功能或多主导功能（主导功能≥3个）。从主从关系上看，主导功能处于控制性地位，在规划布局、优质资源占用、用地面积及规划执行安排等方面均处于优先保障的地位，规划要优先确保主导功能的实现；次主导功能要服从于主导功能，又优先于辅助功能；辅助功能必须服从于主导功能和次主导功能。规划功能定位是规划意图的集中反映，明确主导与次主导、辅助功能之间的关系，就能判断参评规划功能的关系规定是理顺还是混乱，规划意图能否顺利实现。规划意图的顺利实现，就可避免无序开发给生态环境带来的灾难性影响，这也正是要重视开展规划功能定位环评的重要原因之一。

1.2 分析规划功能的方向定位

判辨规划功能方向定位是否正确，主要看规划功能是否符合国家的产业政策和国土主体功能区划。如果不符合国家的产业政策和国土主体功能区划，表明规划发生了方向性的错误，此时环评应建议修改甚至放弃该规划；如果确认该规划的入区项目符合国家的产业政策和国土主体功能区划，则环评可继续进行下一步的分析。

1.3 分析规划功能的水平定位

水平定位表示的是规划实施后要达到的水平高度，或规划的先进性水平。分析规划功能水平定位确定是否合理，判断的标准，主要看规划发展依托的区位优势、自然资源、人文资源等规划条件能否得到充分的利用。如果随意拔高定位水平，使之定位得太高，即表示规划不切合实际地过分利用了这些条件，预示着规划存在很大的无法实现的风险；如果水平定位忽视规划的有利条件，确定得太低，就会造成优势资源的浪费。规划环评要通过规划功能水平定位的评价，规避这两种极端情况的发生，确保规划资源得到合理的利用。

1.4 分析规划功能定位的执行力

规划功能定位的执行力是指规划方案对功能定位的贯彻、支撑程度。分析规划功能定位的执行力，构建定位-执行的合理的响应关系，可以增强规划功能定位的严肃性，确保规划目标尤其是环境目标的实现。分析规划功能定位的执行力可从以下几方面进行：

一是分析规划的完整性。如果功能定位涵盖的内容不完整，导致规划方案不完整，就会存在“被规划遗忘的角落”，而这个角落往往会成为环境保护的“死角”。

二是分析规划功能的内部环境协调性关系。如是单主导功能定位则不存在主导功能定位之间的环境协调性问题；若是双（多）主导功能定位，就应分析多主导功能之间的关系是以一个功能为主导功能，另外的为次主导功能，还是平等的主导地位。若是前者，就要首先确保主导功能项目在优质资源的利用上、规划布局上占有优先地位，若主导功能与非主导功能发生严重冲突，应调整非主导功能；当非主导功能与主导功能无法兼顾时，应放弃非主导功能，优先确保主导功能的实现。若是后者，应以尊重既成事实为优先原则。

三是分析支撑规划功能水平定位的评价指标的符合性。考察多个规划功能定位的水平高度，发现在规划功能定位高度的文字表达上偏低的问题极少，常见的是规划功能定位文字表达显得很高，但规划的实质内容明显缺乏亮点，根本无法支撑规划功能的实现。因此，分析规划功能定位的环境问题，不能被规划功能定位的文字表述所迷惑。规划本文中的规划功能定位表述，如得不到相应的规划方案支撑，存在明显的“跑题”现象，既会造成土地资源的浪费，也会因为低水平的开发，使得生态环境保护投资资金不足，项目运营难以为继，造成 “半拉子”工程，影响环境及景观美学；若干年后进行大量的规划修编，甚至推倒重来，就会造成重复施工，污染环境，浪费资金与资源。甚至若干年后仍以同样或相似的“规划定位”另外选址重新规划，致使浪费土地资源。因此，应十分重视对支撑规划功能水平定位的评价。其评价指标可以是一个评价指标体系，如《国家生态旅游示范区建设与运营规范指引》；可以是用地指标、绿地率、人口密度等少数几项指标，关键是评价指标要有针对性、先进性和可操作性。

1.5 规划功能定位环境问题研究技术路线图

通过上述的分析可见，进行规划环评，从规划顶层设计即规划功能定位上开展规划的环境问题研究十分必要。

综合上述研究思路，构建规划功能定位环境影响评价技术路线图，见图1。

图1 规划功能定位环境影响评价技术路线

2 规划功能定位环评在博鳌的应用

2.1 博鳌亚洲论坛特别规划区概况及规划功能定位

博鳌亚洲论坛特别规划区位于海南省东海岸万泉河、龙滚河、九曲江三江入海口，地跨琼海和万宁两市，东濒中国南海，西临海南环岛高速公路——G98东线，北抵博鳌镇田涌岭，南至龙滚镇，呈沿海岸展开的狭长形，海岸线总长23.7 km，其中琼海段长9.98 km，万宁段长13.72 km，总面积122 km2。规划功能定位是：“博鳌亚洲论坛特别规划区是立足琼海区、万宁区之特色山水的，以国际水准的会议中心和旅游度假为主导的海滨生态旅游区。具有国际会议中心、度假休闲、旅游观光、体育训练、教育修学等多重功能。”

对其规划功能定位可作如下判读：主导功能为双主导功能：国际水准的会议中心、旅游度假为主导的海滨生态旅游区；基本上属于平等主导地位；主导功能的内容是“国际会议中心、度假休闲、旅游观光”，非主导功能为“体育训练、教育修学等”功能；规划功能的方向定位是“会议中心和海滨生态旅游区”；水平定位是“国际水准”；方向定位执行力的判断主要看国土功能布局的符合性；水平定位执行力的判断总体要求是规划功能之间是否协调、用地占比、功能定位的完整性、规划功能定位的高度及规划亮点的关系等。

2.2 功能定位方向定位执行力分析

图2 博鳌亚洲论坛特别规划区旅游景点规划

博鳌亚洲论坛特别规划区（以下简称博鳌规划区）功能定位以会议中心和海滨生态旅游区为主导，符合《海南省国土综合规划》关于海南岛东部发展旅游及非污染型产业的总体功能区布局要求。这一功能定位排除了以传统工业为主导的大气、工业废水、废渣的污染问题。规划区主要的环境问题是生态保护问题。由于不再把规划区定位为“博鳌水城”，而是定位为“会议中心”和“海滨生态旅游区”，相比前者，后者的定位会更加注重控制开发强度和加强生态保护。从污染的角度看，规划区的污染源主要是生活废水和生活垃圾。这样的环境结构问题比工业污染将容易解决。

2.3 规划功能水平定位执行力分析

2.3.1 规划功能水平定位的环境合理性分析

规划区依托博鳌亚洲论坛永久会址的品牌效应，以及海南岛东部洁白的滨海沙滩、灿烂的阳光、蔚蓝的天空、白云、宽广的海洋和蓝色的海水、三江入海口、载入吉尼斯纪录的玉带滩、沙美内海及其沿岸的红树林、丰富的鸟类资源和人文景观等规划条件，创建国际一流的旅游区，体现了充分和适度地利用当地的优势资源的规划原则，其水平定位是恰当的，见图2。

2.3.2 主导功能之间的环境协调性关系分析

规划将“旅游度假”与“会议中心”（亚洲论坛会址）功能并列为主导功能，不区分主导功能与次主导功能，这就使“既成事实”成了“优先原则”。这一原则实质上对亚洲论坛会址功能十分不利。由于“旅游度假”演变为以“旅游房地产”为主体的趋势很明显，旅游度假”或“旅游房地产”会凭借市场的动力和公司组织能力优势，迅速抢占领域，挤占优质自然景观资源，实现利润最大化。而“旅游度假”功能与“会议中心”功能对环境的要求是截然不同的，从环境协调性上看，“亚洲论坛”是亚洲乃至世界多国领袖、各界精英凝聚智慧的地方，对环境要求宁静、和谐、风光优美、植物茂盛、生物多样性丰富；正因为如此，亚洲论坛会址选在了远离尘嚣的大城市，落户在万泉河、九曲江、龙滚河三江出海口处的小镇博鳌东屿岛，此处野趣浓郁，生态环境好，在这里可以让与会者在开会的同时，领略优美的自然风光，放松心情，尽情享受大自然的惠赠。“会议中心”功能排斥拥挤、低绿化率、高楼林立的 “都市病”。而市场化的“旅游度假”功能与此正相反，安排了大量的旅游房地产项目，这必然导致博鳌规划区变为都市氛围浓厚的区域。当亚洲论坛会址身处“混凝土森林”的包围之中的时候，亚洲论坛的参与者就有理由考虑亚洲论坛会址要么另选到一个生态环境更好的地区，要么干脆选在更便捷的大都市里。“双主导功能定位”的原意是借助亚洲论坛会址的名牌效应，提高规划区的土地价值，带动旅游及房地产的发展。其初衷没错，但在这一功能定位的指引下，规划布局、开发强度、景观规划、地块利用规划都混淆了主、次功能控制与被控制的关系，房地产及旅游酒店用地挤占了优质资源，而亚洲论坛会址功能却得不到应有的保障。由此可见，该规划的“双主导功能定位”不适合于亚洲论坛特别规划区。该规划必须突出亚洲论坛功能的唯一主导地位，其他的规划功能应处于次要地位，项目安排必须在不妨碍亚洲论坛这一主导功能下进行。这样的功能定位才能起到保护规划区的生态环境，尤其是保护亚洲论坛会址及沿途视觉景观免受严重的不良影响，才不会挤占亚洲论坛配套服务设施用地，并为亚洲论坛会址的可持续发展留有足够的空间。

2.3.3 主导功能与非主导功能的环境协调性关系分析

非主导功能“体育训练、教育修学等”包含的建设项目基本上属于非污染型项目，不会对主导功能——亚洲论坛会址功能造成较大的毗邻性污染，在这个意义上，主导功能与非主导功能的环境是协调的。值得注意的是，在生态保护和景观美学上，非主导功能包含的建设项目应维护主导功能——亚洲论坛会址的优先权，不能挤占亚洲论坛会址的功能用地，不能影响亚洲论坛会址周围的生态环境和景观美学。

2.3.4 功能定位的完整性分析

规划区122 km2，包括琼海片区的12个村委会116个自然村，人口约1.6万人；万宁片区的12个村委会，人口约1.3万人。该规划仅含规划区范围内的旅游开发、其他非农开发及其相关的基础设施建设项目，对规划区内的农业、农村没有纳入规划。环境问题具有区域性、流域性的特点。该规划定位不完整，致使整个规划都没有当地的农村、农业、农民的可持续发展规划，规划区内的农村区域生态保护与建设，废水、垃圾的处理（处置），耕地、林地、水利设施的保护或补偿，以及拆迁、安置、就业、养老保障等社会环境问题均是规划空白，这必然会留下很多环境隐患，并且会拉低规划功能定位和发展目标的高度。

2.3.5 主导功能定位用地占比

亚洲论坛国际会议区面积约8.5 km2（含水面），占规划区的6.97 %，用地明显偏少，不利于亚洲论坛会址功能的完善及其可持续发展。反过来也说明，实行的双主导功能定位，确实削弱了亚洲论坛会址功能的主导地位。

2.3.6 规划功能定位的高度及规划亮点的关系

规划功能的定位水平高度是“国际水准”、“ 世界一流”（发展目标），但规划方案亮点不突出。如规划方案共划了9个分区，除了亚洲论坛国际会议区外，就是1个生态旅游度假休闲中心区、6个旅游度假区和1个旅游科教园区。除了亚洲论坛国际会议区外的8个分区看不出哪些规划内容可以达到“世界一流”的水平。从“一带一心、三点三轴、四脉四簇”的规划结构看，规划将“一带一心”（即金黄色沙滩带及环沙美内海）作为发展海滨生态旅游度假区的“黄金带”和整体空间的核心进行开发，规划项目有4个：培兰民俗村、不夜城、九曲江河流保护湿地公园、红树林湿地公园。从旅游资源的角度看，“一带一心”的确是稀缺资源，可以打造成规划区的亮点。培兰民俗村立意不错，但调查发现，其民俗特征很不突出，难以在其基础上建设一个具有较高价值的旅游景点。从生态保护的角度看，“一带一心”是生态敏感度最高区域，因此应控制其开发强度。如何在保护与开发中找到最佳平衡点，必须回到规划区功能定位上寻找答案：如果是双主导功能，那么旅游度假项目就可以抢先开发；如果是单主导功能——亚洲论坛会址为主，海滨生态旅游度假区功能为辅，那么，规划区的优质资源就应优先考虑满足唯一的主导功能——亚洲论坛会址的需要。在亚洲论坛会址旁建设不夜城项目，显然与亚洲论坛会址的静谧氛围要求不相融。

2.4 优化规划功能定位的建议

2.4.1 规划功能定位的表达

博鳌亚洲论坛特别规划区是原生态氛围浓郁的具有国际水准的会议中心，辅以世界一流的海滨生态旅游区、生态文明新农村示范区，兼顾体育训练、教育修学等多重功能。

2.4.2 规划功能定位的释义

（1）“原生态氛围浓郁”，确保将保护亚洲论坛会址独特的自然景观和环境氛围，完善亚洲论坛会址服务功能作为规划的首要任务。破坏亚洲论坛会址周围自然景观，以及挤占优质资源、与亚洲论坛会址配套功能建设争地的项目应予调整。

（2）在此前提下，建设成为世界一流的海滨生态旅游度假区，兼顾体育训练、教育修学功能。

（3）按照开发共赢的指导思想，通过区域开发，完善农村区域基础设施（含生态保护和污染治理设施）的建设和运营，帮助当地农村建成具有示范效应的生态文明村。

（4）优化规划方案。首先，要划定禁止开发区域、限制开发区域，切实保护亚洲论坛会址周围及其入区交通主干道沿线的自然植被与景观。其次，应适当扩大亚洲论坛会议配套功能设施用地范围，突出规划亮点。建议将“环内海生态旅游度假休闲中心区”并入亚洲论坛国际会议区分区，在该分区的玉带滩中南段建设“论坛村”。因为亚洲论坛国际会议区分区大部分是水域，现有土地已开发完毕，但仍未建设“论坛村”，私密性、舒适度俱极佳的会议高级住处远远不能满足需要，这与“永久会址”的地位还很不相称。建设“论坛村”既可完善论坛配套设施，又可成为规划的亮点。按原规划方案，将在该区域利用2370.5亩（1 580 410 m2）土地建设4家旅游酒店，开发强度太大，不利于对玉带滩生态环境的保护；大型酒店也不符合私密性或经济性会议住处要求。旅游酒店与“论坛村”住所不同，后者在警卫上有特殊的要求。改为“论坛村”后，以参加论坛董事会的国家或地区为单位，单独建设私密性好、具有该国家或地区民族文化特色的公馆，每处可用地6亩（4 000 m2），按50处规划，建设用地仅需300亩（20万m2），加上道路等配套设施，总用地可控制在600亩（40万m2）以内，比原规划方案占地可减少75 %，可大大地降低玉带滩的开发强度。并且，玉带滩属于半岛，环境优美，毗邻论坛会场，是建设“论坛村”的最佳选址。

（5）凸显规划亮点，博鳌规划区遵循的发展理念应是：唱响一个主旋律——提升亚洲论坛会址服务功能，弹好两篇和谐乐章——发展滨海旅游和搞好社区文明生态建设，弘扬“1+3”旅游主题文化——在做好生态文化的基础上，大做国际论坛文化、“鳌”文化（以规划北部区的博鳌镇为噱头做足“独占鳌头”的“鳌”文化）、“龙”文化(以规划南部区的龙滚镇为噱头做足“龙飞凤舞”、 “龙凤呈祥”的“中国龙”文化）；北静南欢，景点错落村野之间；保护亚洲论坛会址景观带（含出海河口、沙美内海、玉带滩、红树林、中远路与玉龙路两条干道两侧等），以及沙坝、海防林、珊瑚礁、近岸海域、基本农田、村落植被、丘陵地貌等。

2.4.3 规划环评应关注的主要环境问题

从规划功能定位看，博鳌规划区规划环评应关注的主要环境问题是在规划布局对亚洲论坛会址服务功能及其景观带视觉环境的影响，生活污水对万泉河、龙滚河、九曲江及其出海河口、沙美内海、近岸海域水环境的影响，以及规划实施对原居民可持续发展能力的影响。

2.4.4 在进行项目环评时应考虑的主要环境问题

应重点评价项目选址的环境合理性，以考察项目建设是否影响亚洲论坛会址的这一主导功能作为项目选址和取舍的重要依据。在生态环境要素评价上，应重点考虑生态保护和生活污水处理措施的有效性、合理性等问题。

3 结论

规划功能定位环境影响评价应包括规划功能内涵的判读，明确规划功能定位的类型及其方向定位、水平定位，分析方向定位和水平定位的执行力；方向定位执行力应从产业政策和国土主体功能区划符合性上进行分析；水平定位执行力应分析水平定位的合理性、规划功能之间的环境协调性、功能定位的完整性，以及支撑规划功能水平定位的评价指标的符合性；在此基础上，提出优化规划功能定位的建议及其释义，以及后续规划及建设项目环评应考虑的主要环境问题。规划功能定位环境影响评价的关键是通过分析，作出规划各项功能定位是否协调，以及规划功能水平定位评价指标的符合性分析判断。实例研究结果表明，博鳌亚洲论坛特别规划区总体规划实行双主导功能定位，不利于对亚洲论坛会址功能的保护与完善，应实行单主导功能定位，切实保护与完善亚洲论坛会址功能。

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X828

A

2095-6444-2014(01)-0060-05

海南省科技项目(KJXM20090001)

林生，海南省环境科学研究院高级工程师；焦致娴，海南省环境科学研究院；林惠宇，武汉大学资源与环境科学学院。