加强和振兴农村信用合作体系

迪帕里·庞特·乔希(印度)

编者按：这是2014年3月21日印度储备银行执行董事迪帕里·庞特·乔希博士在全国邦立合作银行首席执行官会议上的讲话稿。作为金砖国家之一的印度，其农村信用组织历史悠久，有许多经验教训值得中国借鉴。本文回顾了印度农村信用合作的历史演变、面临的主要困难以及正在采取的措施。

信用合作机构的作用

印度的信用合作运动最初作为一项消除农村贫困的措施而引入的。1875年德干地区反抗放贷者的农民骚乱使塔卡维贷款法于1892年生效。弗雷德里克·尼科尔森爵士建议按照德国流行的雷发巽模式建立信用合作社。因此，信用合作社作为民间机构在印度拥有悠久的历史和深厚的积淀。当时的建立者认为，信用合作社模式能将私有制的优势与公共利益结合起来，因此是一种促进经济发展的有效手段。

印度的农村信用合作原本被设想为集中低收入者的剩余资金并为他们提供便宜合算的金融服务的一种机制。信用合作的民主特点也使其在开发退化荒地、提高生产力、保证粮食安全、在农村地区创造就业机会以及确保贫困和弱势群体的社会和经济公平方面成为一种有效工具。鉴于此，合作社在印度金融体系中占有重要地位。

信用合作社是为印度农村提供信贷而构想和发展的首个正式金融机构，也是通过信贷投放使农民满足其生产需要，进而使农村地区产量和生产力提高的一种关键手段。

信用合作在印度的演变

第一阶段（1900?1930年），合作化运动的兴起源于20世纪初殖民政府的倡议。建立该形式合作社的想法已经在19世纪末的德国提出并成功运作。这些合作社被视为是将贫苦农民从高利贷放贷者手中解放出来的一种方式。1904年，印度政府在通过了《合作社法案》后紧接着在1912年通过了一个更加全面的修正法案。在1915年，麦克拉根委员会（Maclagan Committee）倡议“村村有合作社，合作社覆盖全村”。皇家委员会调查后认为：“如果合作失败，就是印度农村最大希望的破灭”。

第二阶段（1930?1950年），根据《印度储备银行法》的条款规定，印度储备银行被赋予处理与农村信用和银行相关事务的职能。根据该法，印度储备银行内部建立了农业信用部，并建立了对农村信用合作体系的再融资便利。从1942年起，印度储备银行通过为邦级合作银行提供融资便利，服务季节性农业交易和谷物销售。

第三阶段（1950?1990年）。印度储备银行为履行其职责而推出了一项重大举措，即在1951?1952年开展全印农村信用调查。调查建议为合作信用提供统一的方法，强调通过扩大经营领域、鼓励农村储蓄和多元化经营来满足有活力的信用合作社的需求。委员会还建议政府参股合作社。国家农业委员会在1976年建议建立农民服务合作社并使其与国有银行积极协作。商业银行的参与则是通过1969年的主要商业银行国有化而制度化，并使得商业银行在农村地区大规模渗透。各邦通过合作社来执行其发展计划，尤其是对于贫民的补贴计划，这些机构在农村地区大范围发展，自然也会经营金融业务。

1982年，为了统一印度储备银行制定的有关向农村地区提供信用的各项促进措施或监管政策，根据农业与农村发展信贷制度（CRAFICARD）（希瓦拉曼委员会，1981），建立了国家农业与农村发展银行（NBARD）。农业信用评估委员会（库思老委员会，1989）强调了鼓励合作社社员节俭和储蓄的重要性，同时强调了合作社制定符合当地情况的更优商业计划和实现自我可持续发展战略的必要性。从这个角度来说，该委员会支持信用社为非社员提供服务（如果这种服务有商业价值的话）。可以注意到，在20世纪90年代，它更多的是通过政府和非政府组织、公司来探索实现合作社之路的。

第四阶段（1990年至今）。这一阶段中，合作社中不断出现侵吞国家资助的事件，政治化倾向增强，随之而来的就是合作社特别是信用合作社的地位受到严重损害，最后产生了恢复和振兴合作社运动的呼声。在此期间，成立了数个委员会来研究调查合作社的改革。

短期信用合作体系在农业贷款中的作用

合作社自成立以来，特别使农业部门以可接受的成本获得正规机构的贷款变得容易。除其他金融服务外，短期信用合作体系（Short Term Cooperatives Credit Structure）主要提供短期和中期信贷产品。目前，短期信用合作体系包括92432家初级农信社（PACS）、371个地区中央合作银行（DCCB）及其13233家分行、32家邦立合作银行（SCB）及其992家分行。平均下来，每8个村有一家初级农信机构。这一信用体系的农村社员超过1.2亿人，应是世界上规模最大的农村金融系统之一。其中60%的人口依然依靠农业收入。

由于政府在农业信贷方面的积极政策，农业及相关领域的贷款在过去20年里快速增长。表1表明了短期信用合作体系（STCCS）农业信贷投放的增长。

在20世纪90年代，信用合作机构贷款的增长速度要远高于其他银行的借贷。此后，其份额自2007?2008年以来持续下降（见表2）。尽管这方面在降低，根据贷款者数量和个人贷款规模的数据，合作社依然是小型和中型农户农业信贷的主要来源。

合作金融机构的问题

尽管机构网点分布很广，业务规模很大，很多的农村信用合作机构的健康状况显著恶化。这些机构受到诸如公司治理不到位、管理基础不善、运营效率低下以及财务状况恶化等问题的困扰。借款社员的门槛低、资金实力弱、民主和职业精神的缺乏、高负债率和贷款收回的困难等导致了合作机构财务状况的恶化。现亟需寻找出路，以加强信用合作运动，满足印度农村尤其是对实力不济的贫苦农民的信贷需求。因此，全面复兴和加强合作机构不仅应该被认为是值得的，而且可以被认为是适宜的。应当体现在四个方面：财务、经营管理、组织架构和整体系统。

公司治理不到位。本来，合作机构应在邦政府制定的法律框架内运作。然而，在实践中并没有确保遵守《邦合作社法》的有关条款。公司治理、关联贷款、贷款发放的透明性、审计、内部稽查和控制、对到期贷款的追讨、人才招聘都是束缚信用社有效运作的因素。endprint

作为主要股东，邦政府干预合作社的管理。选举产生的董事会的监督和指导没有到位。选举的拖延、董事会成员的频繁更替、社员在管理和决策参与过程的缺乏都影响了合作机构的业务经营。由于缺乏专业能力，没有问责制度再加上任期的不确定性，董事会无法起到充分的领导作用。恢复并加强自治、互助和自我管理是合作社的基石。

审慎利率政策的缺乏。合作机构向公众吸收了大量存款，却并没有一个确保这些资金审慎使用的制度。它们并没有利用所赋予的自主权来决定存款和贷款的利率。当存款利率高得不可持续时，贷款定价却常没有考虑到资金成本。由于利差很低甚至是负数，许多合作机构并不能获得足够的收益或盈余来维持日常运营和促进资本形成。结果，频繁的资本重组需求给政府的有限资源添加大量压力，而这些资源本可以用于使社会大众受益的生产性投资。

人力资源政策和专业能力的缺乏。人力资源的质量，对于任何组织的成功都是重要的决定因素。然而，合作机构在这方面却未给予应有的重视。合作银行通常由选举产生委员会领导，但这些委员却没有专业能力，对银行方面的知识有限。委员会需要就贷款的批准、投资、存贷款利率等在内的重大事项进行决策，这些对职业素养和专业知识是有最低要求的。首席执行官在这些事项决策的作用常常是微不足道的。

合作机构如在招聘、实习、培训、职业规划、接任计划等重要方面，没有理想而明确的能力建设和人力资源政策，在员工招聘方面并没有客观而系统性的人力资源评估。所有这一切都会导致低效率和低生产率。即使许多合作银行拥有培训体系，但是并没有与当前和未来的员工需求结合的需求评估系统。培训计划应当达到提升员工关于审计与开销、管理与能力发展相关技能的目的。也需要通过定期轮岗、工作提升、工作表现的认可，让员工保持充分的积极性。

贷款收回的困难。政府为了争取选民支持而频繁发布的贷款减免公告削弱了借款群体的信贷纪律和贷款收回环境。随之而来的财务困难、不断增加的不良资产和本来就较弱的资金基础，共同导致了合作机构特别是基层机构业绩的不断下降。由于这些基层合作机构的流动性依赖更高级的融资机构，如邦或者中央合作银行，贷款不能按期归还也就影响了整个合作金融体系的健康状况。

内部控制与稽核的不充分性。合作机构并不重视充分而全面的内部控制与稽查的实施情况。账务的平衡和分录的调整经常被拖延过长，结果是常常发生有人利用系统漏洞进行欺诈的案件。而这些案件常常因旷日持久的法庭诉讼而被束之高阁，罪犯也不会受到惩罚。没有有效的审计制度，审计的实施和报告的提交存在拖延现象。审计质量与其所期望的相去甚远，无法解决系统与流程的差距问题，提高运营效率。

社员参与的缺乏。合作机构的治理结构应该是社员主导的。由于合作机构交由少数几名社员控制和管理，其他拥有投票权的社员却并未积极参与合作社事务或者对合作社事务显示出兴趣。此外，将自己的钱存放在合作社的储户在银行管理中也并没有投票权，也没有发言权。

没有因时而变。合作机构已经不能使其跟上金融部门迅速变革的步伐。在新产品和新服务的开发方面，以及在后经济自由化时代已经大大改变了金融业面貌的管理技术和先进管理方法的应用方面，合作社已经远远落后了。结果是，合作机构无法应对其他银行在农村金融方面带来的激烈竞争并维持市场份额。

双重监管。根据宪法，合作机构是一个邦级事务，受各自所在邦的《邦合作社法》的约束。登记、注册、管理、选举和审计受邦法管理。涉及到银行业务的一些方面则由印度储备银行或国家农业与农村发展银行（NABARD）依据1949年《银行监管法》（适用于合作社的部分）进行监管。消除重复监管、强化自治和自主经营是重振合作机构的迫切要求。信用合作机构的银行职能应完全受到《银行监管法》的监管。如果发生冲突，《银行监管法》的条款应优先于各邦的法律、细则和条例中的条款。这将导致合作银行的经营行为规范更加清楚。

合作金融机构复兴的需求

首先要注意到的是，印度是一个人口超过11亿的国家，其中有7亿人生活在每天消费水平只略超6个卢比的村庄。与此同时，国内拥有9.2万多家初级农信社（PACS），也就是平均每8个村庄有一个农信网点。在此背景下，合作金融机构的作用非常重要。建立了多个委员会来研究该部门的改革。基于瓦迪亚纳丹委员会（Vaidyanathan Committee）的建议，印度政府在2006年1月出台了短期农村信用结构复兴的“一揽子计划”。行动小组也建议就短期农村信用合作结构的公司治理和管理进行全面改革，包括各邦各自合作社法案的重大修改。这一修改应先于中央政府、各邦政府以及短期农村合作信贷（STCCS）共同参与的一次性资本重组行动。

二十五个邦政府与印度政府、国家农业与农村发展银行（NABARD）签署了备忘录来参与实施一揽子计划。2012年12月，21个邦修订了各自的合作社法案。对于17个邦中的53202家合格资质的初级农贷社进行的资本重组，印度政府以9002亿卢比通过国家农业与农村发展银行（NABARD）注入的形式参股，同时邦政府以856亿卢比参股。如果在规定的时间内各邦不能完成所有必要的基本行动，则资本重组援助大多就不能实施。

农村合作银行的牌照发放

2006年9月，由印度政府设立的金融部门评估委员会，在主席拉凯什·莫汉博士领导下，深入评估了包括合作银行在内所有银行的财务状况，并就财务状况的改善和系统金融稳定性的实现和维持提出建议。委员会所提的一项主要建议就是2012年3月之后禁止未获得牌照的银行营业。

鉴于大量的合作银行（31个邦合作银行中有17家，371家地区中央合作银行中有296家）处于无照经营状态，印度储备银行只好放松标准，向他们颁布了经营许可证。放松的标准是：资本对风险加权资产比率不低于4%；上一年的现金准备率和法定流动性比率（SLR，即黄金与政府债券占存款的比重，译者注）符合标准（一两次不达标是被允许的）。endprint

依照上述标准，50家银行被颁发许可证，在2012年无执照的银行数量由2012年2月29日的73家降至2013年3月31日的43家，在2013年6月30日进一步降至23家（见表3）。

最近政策动向

核心银行业务解决方案。印度储备银行已经批准了邦合作银行和地区中央合作银行加入支付系统，使用实时全额结算系统（RTGS）、电子清算服务（ECS）、全国电子资金转账系统（NEFT）等支付系统，从而为其消费者或社员提供服务。因为信息技术基础设施是提供这些服务的先决条件，核心银行业务解决方案（CBS）正在邦合作银行和地区中央合作银行中实施。数家银行已经加入了国家农业与农村发展银行（NABARD）扶助计划并且在实施核心银行业务解决方案（CBS）中取得了显著进展。一些银行已经承担了关于其自身核心银行业务解决方案的实施。预计全面实施工作可以在2014年3月31日完成（见表4）。

资本充足率的审慎规定。长期以来，农村合作银行一直被挡在资本充足率监管框架之外。因为在社员每获得一笔贷款时，就会自动增加资本。考虑到合作银行的高违约率特征以及在单一行业贷款集中度风险，威迪亚纳森工作组建议将合作银行的所有层级都纳入到资本风险加权资产率框架之下。近期，印度储备银行对邦合作银行和地区中央合作银行的资本充足率情况进行了评估，并引入了最低监管要求。路线图已经确定，合作银行的资本充足率在2015年3月31日前需要达到7%，在2017年3月31日前需达到9%。

由于靠盈利来增加和转换资本的能力有限，合作银行被允许发行长期（次级）存款以及创新型长期债务工具。现在，经与储备银行协商，并得到各自的注册机构（RCS）同意后，邦/中央合作银行（StCBs/CCBs）可以发行长期（次级）存款（LTD）。LTD可以面向社员及非社员发行，包括不与邦、中央合作银行打交道的人群。现有股东认购长期存款没有限制。受相关规定约束，通过发行长期存款筹集的资金被视为二级资本。

州、地区中央合作银行也可以发行创新型长期债务工具（创新型工具）。这些工具可以通过债券的形式发行，以便计入一级资本，以满足资金充足率要求。对于创新型工具，银行需要事先得到印度储备银行的批准，个别处理。创新型工具在一级资本中所占比重不应超过15%，其超过的部分应计入二级资本，并受二级资本的上限限制。当然，投资者的权利和义务保持不变。

成为征信公司成员。2005年出台的《征信公司（监管）法》规定，所有合作银行均为信贷机构，并且每家信贷机构必须至少加入一家征信公司（CIC），邦和地区合作银行必须如此。在发展中经济体中，征信公司的存在使贷款尤其是零售贷款的发放成为可能。征信公司收集可靠信贷信息并发布给特定用户。征信公司的报告包含消费者和商业机构的支付行为信息，包括他们在交易中是及时履行还是违约的数据，它帮助信贷机构对信贷申请者做出全面的衡量。

邦合作银行的引导作用。在联邦短期农村合作信贷结构中的最高机构为邦合作银行。邦合作银行从附属/所属合作机构以及非社员那里接受大量存款，也为下属信用合作机构提供流动性支持以及融资便利。大量资金通过各种福利、补贴、拨款以及再融资项目，以政府援助的形式经由邦合作银行从上级再融资机构流向下级机构。因此，邦合作银行有责任为下属合作机构提供引导，保证后者所获得的大量资金不会遭到浪费或投资于风险资产。下级机构的问题最终会随机构链条向上迁移，从而导致整个联邦信用合作结构陷入崩溃。而如果下级机构的结构性问题不能及时得到处理，就连实力雄厚的邦合作银行也将面临威胁。

邦合作银行在当地经济的发展过程中将起到更加重要的作用。邦合作银行应摆脱利己思想，服务于全社会的经济利益。同时，邦合作银行应加强自身建设，苦练内功，恪守诚信及社会责任原则行事。

展望未来

信用合作机构作为社员拥有和社员管理的机构拥有许多内在的优势。历届政府均认识到它们在提高生产力，消除农村地区贫穷，促进农村经济发展以及支持邦促进政策方面的作用。然而，合作机构还需要进行不懈的努力，消除上述缺陷和不足。

总的来说，合作机构应该实行良好的公司管理，承担社会责任。各合作机构要从文字和精神上按照合作精神，坚持“社员驱动”原则。要向员工引入专业精神，向员工提供充分的培训机会，以提升员工的能力。要制定良好和审慎的贷款和投资政策，维护储户和社会公众的利益。合作机构还应克服自身对变革的惰性和抵触情绪，将合作机构打造成技术推动和管理优良的机构，提高社会公众的信心，从而确保自身的生存和发展。

（译者：欧明刚、林资钧，译者单位：外交学院）endprint