优化社会保障政策共享城镇化发展成果

李 放

一、被征地农民社会保障仍然存在制度瓶颈和政策落实问题

虽然江苏省被征地农民社会保障政策不断完善，很大程度上满足了被征地农民的社会保障需求，但现行被征地农民社会保障在制度设计、政策落实等方面还存在一些问题，影响被征地农民共享城镇化发展的成果。

部分被征地农民应保未保，年轻群体参保率低。部分被征地农民对基本生活保障制度认可度不高，认为它是有政府参与的个人养老储蓄；年轻群体由于工作预期不确定，加之面临自身或家庭发展等现实问题，参保积极性普遍较低。课题组在省内的调查显示：在获得基本生活保障以后，42.22%的中青年被征地农民没有参加任何养老保险；个别地区虽然也根据省政府文件精神，出台了基本生活保障实施办法，出于财政压力却没能有效落实，仍对被征地农民简单采取一次性货币补偿安置。此外，各地政策较多关注省政府第26号令实行以来新增被征地农民社会保障问题，20世纪80年代初征地形成的早期被征地农民常被忽视而成为应保未保群体。

多种因素叠加造成部分群体不愿转接城镇社会保障。调查显示，只有53.53%的失地农民明确表示愿意缴费参加城镇养老保障。其中的影响因素是多方面的：年轻群体考虑到转缴后续费成本较高、收益周期长，不愿转保；未实现高质量就业、因病（灾）致贫的早期被征地农民，所得安置费已所剩无几，已无力转保；被征地单位人均耕地面积小、所得土地补偿费少、经济条件有限的被征地农民，也无力转保；一户多人符合转保的，考虑到家庭经济和生活状况，通常只能转保一人。此外，转保缴费总额临界点人员与临界点外人员比较，要把安置费全拿出来，而不能得到政府额外补贴，心理失去平衡也不愿转保。

基本生活保障和老年生活困难补助待遇偏低。长期以来，各市土地补偿费和安置补助费普遍偏低，直接导致低缴费、低待遇群体比例高。2013年南京市基本生活保障最低档次保障标准为每人550元/月，而同年南京市城乡低保标准已经分别达到每人420元/月和每人600元/月。但早期被征地老年群体生活困难补助待遇较低。南京市自2007年开始发放早期征地老年群体养老费，虽然经多次调整，但因初始待遇低和调整幅度低，到2013年，南京市每月每人仅有245～385元/月。

被征地农民对城镇居民医疗保障满意度普遍不高。被征地农民普遍感觉，城镇居民医疗保险虽然在用药水平和方便医疗服务方面有优越性，且大病门诊或住院报销比例较高，但由于采取的是住院+门诊大病的保障模式，虽然可以部分缓解医疗负担压力，但由于门诊待遇偏低，又不能享受慢性病保险待遇，个人和家庭、特别是老年慢性病群体医疗负担仍然很重。

中年被征地农民群体就业难、就业质量不高。课题组的调查显示，被征地农民的失业率达到32.2%，明显高于其他社会群体。尤其是女性40周岁、男性50周岁以上、征地前主要或者完全依赖土地为生的被征地农民，失去土地也就失去了维持生计的生产资料，就业问题更加突出。而由于年龄、健康状况、文化程度、技能水平、信息获取等多方面因素的制约，被征地农民大都从事工资低、稳定性差的工作，就业质量普遍不高，劳动合同的签订率仅为29.95%，劳动权益难以得到有效保障。特别是远郊和欠发达地区的被征地农民，其就业机会和就业选择性更少，择业观念保守又缺乏创业意识，就业难、就业质量不高问题更加突出。

二、完善现存政策，合理确定被征地农民社会保障水平

社会保障涉及被征地农民切身利益和以人为核心的新型城镇化发展大计，必须按照十八届三中全会有关“健全城乡发展一体化体制机制”的总体设计和2014年中央一号文件关于“加快推进征地制度改革”的具体要求，完善和规范被征地农民社会保障政策，重新合理确定被征地农民社会保障水平，实现被征地农民平等参与城镇化进程、公平分享城镇化和现代化的成果。

立足应保尽保，深入开展摸底调查工作，有效治理应保未保问题。各级政府相关部门要组织力量，对20世纪80年代初以来所有被征地农民数量、年龄结构、安置方式、保障政策、资金到位等情况进行全面摸底，既能及时督促政策执行和落实，又能准确掌握被征地农民总体数据，以便测算资金和完善政策方案。在此基础上，各地依据现行政策规定，并结合当地实际情况，如经济承受能力、被征地农民实际状况等，将所有被征地农民纳入城乡社会保障体系。

大力推进基本生活保障转接城镇社会保障。将土地全部被征用的农民纳入城镇社会保障，无论从公平性、保障水平还是社会保障城乡统筹来看都是最佳选择，也符合十八届三中全会提出的“把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”的精神。为此，各地应结合经济发展和政府财力实际，逐步推进被征地农民基本生活保障转接城镇社会保障。一方面，要认真制定切实能体现政府财政补贴实惠和参保实惠的城镇社保转接政策，并就政策内容向年轻群体进行深入宣传和解读，积极引导年轻被征地农民参加城镇社会保障；另一方面，对部分非自愿不参保人员可以考虑允许采取弹性缴费年限原则，适时或定时给予转保。

大幅度提高基本生活保障和老年生活困难补助待遇标准。根据“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的要求，改变以往“保障待遇随城镇低保线变动而变动、低档待遇与低保线持平”的待遇调整思路，以“现有生活不降低、长远生计有保障、城镇化发展成果共分享”为指导原则，建立区别于城镇低保、独立的定期动态调整机制，通过各级政府多途径、多层次政策，对选择不同缴费档次的原有和新增进保人员，以及早期被征地老年人员等全部进行待遇大幅度地同步提高。此外，要抓紧修订有关法律法规，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，保障农民公平分享土地增值收益，同时大幅提高被征地农民片区综合地价中的社会保障费用标准。

逐步提高被征地农民城镇居民医疗保险门诊和慢性病报销比例。考虑到被征地农民在征地以前长年耕作，亚健康情况居多、慢性病居多，特别是老年群体对医疗保障需求更高而经济收入有限等因素，在城镇居民医疗保险实施过程中，可以探索将被征地农民作为特殊人员，提高门诊和慢性病报销范围和比例。

加大对被征地农民就业、创业扶持，全面提高被征地农民就业质量。2014年中央一号文件明确提出“改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障”。为此，一方面要安排资金加强对被征地农民的就业技能培训，立足于基础、简单、实用，着重提高被征地农民动手操作能力，促进充分就业；另一方面，在继续发挥征地单位就业促进作用的基础上，通过开发社区就业岗位、实行公共就业工程计划等，多途径广辟渠道，促进充分就业。此外，政府要给予被征地农民更加优惠的创业扶持政策，积极鼓励和支持被征地人员自主创业。同时，把资产建设作为被征地农民就业战略的重要内容，高度重视并积极培植、引导和帮助被征地农民积累资产，确保被征地农民长期受益。