中国（上海）自由贸易试验区国际中转集拼中心海关监管格局初探

卓雯君

·自由贸易区专栏·

中国（上海）自由贸易试验区国际中转集拼中心海关监管格局初探

卓雯君

洋山保税港区作为中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）的重要组成部分，是我国进一步融入经济全球化、实现新一轮改革开放的前沿阵地。推动中转集拼业务发展，提升国际航运服务能级是自贸试验区建设发展的主要任务之一，也是洋山保税港区弥补国际中转功能短板的重要契机。论文以建设洋山保税港区国际中转集拼中心为突破口，从创新保税物流海关监管格局出发，探索搭建公共性的集拼操作平台，提出优化完善海关物流监控及通关监管的相关措施，为洋山保税港区更好地承接全球产业转移、参与世界资源配置、推动上海国际航运中心建设提供模式初探和理论研究。

国际中转集拼；保税物流；海关监管；自由贸易试验区

洋山保税港区作为全国首个“区港一体”的保税港区，历经8年发展现已成为加快推进自由贸易试验区、上海国际航运中心建设的主战场和核心功能区。2005年12月封关运作至2012年，海关累计监管洋山保税港区进出口货值9223.98亿美元、进出口集装箱5904.78万标箱、进出境船舶4.66万艘次、区内保税仓储货值614.03亿美元，上述业务数据年均增长分别为30.59%、26.73%、32.32%、443%、111%。与进出口业务总量连年攀升态势不相适应的是，洋山港的国际中转功能尚未获得实质提升，国际集装箱中转量仅为10%，相比新加坡高达85%、香港60%差距甚远，致使洋山保税港区在全球产业链和价值链中仍处于较低位置，航运资源配置作用无法得到充分发挥。加快以国际中转集拼中心为抓手的操作平台建设，全面提升洋山国际中转功能，助推上海国际航运中心及自由贸易试验区建设，已成为海关支持国家战略落地的重要课题。

一、国际中转集拼中心概念及建设意义

（一）定义和特征

洋山保税港区国际中转集拼业务，是顺应近年来国际航运市场对不同来源集装箱综合处理需求而新兴的一种港口物流服务。该模式下，海关监管保税拼箱货物在洋山保税港区内拆箱进行二次分拣、包装，并根据不同目的港或不同客户，与口岸清关拼箱货物一起重新装箱后从洋山口岸运送出境。

洋山保税港区国际中转集拼中心，就是在保税港区内专为国际中转集拼提供场地、设备支持及相关增值服务，经海关认可并接受其监管的特定物流仓储场所（见下图）。

该中心主要具备三项特征：一是国际化综合性物流运作平台，适应经济全球化背景下国际贸易物流配送需求，并能涵盖物流产业链所有环节的综合物流服务中心；二是具备公共服务属性，面向广大货主企业及其物流供应商专业提供拆拼箱、装卸分拣、堆存仓储及检测查验等公共服务和信息支持的开放式平台；三是兼具一次拆拼及二次拆拼两大功能，该中心内既可完成集装箱的一次拆拼，又可开展集装箱拆拼箱处理等综合物流增值服务，满足现代贸易精细化物流需求。

（二）建设意义

一是满足洋山保税港区提升层级加快发展的迫切要求，有助于依托国际中转集拼中心平台拓展洋山保税港区保税物流功能，实现贸易采购、分拨配送等相关业务的集成发展。

二是推动区域经济与现代产业结构发展的重要抓手，为跨国公司地区总部及区域性营运中心跨国采购、分销配送行为提供全程物流供应链管理服务，促进以现代物流为代表的现代服务业发展。

三是对上海国际航运中心建设的有力支撑，洋山保税港区国际中转集拼功能的突破将有利于进一步缩小上海港与新加坡、香港等国际知名中转枢纽港的差距，对上海加快建设国际航运中心具有极其重要的战略意义。

二、建设国际中转集拼中心面临的机遇与挑战

（一）主要机遇

1.全球航运资源在世界范围内的配置“东移”，带来航运物流资源汇聚新优势。上海洋山港作为新兴的东亚港口，将依托我国与东亚各国的经贸往来获得更为丰沛的航运物流资源。

2.国内产业发展布局转移调整，带来洋山航运物流发展新前景。伴随腹地经济的快速发展，腹地产品出口需求旺盛，使长江黄金水道进入了重要的黄金发展机遇期，催生出更多综合性、高端化的集装箱拆拼需求。

3.国家战略决策相继出台，带来洋山航运物流发展新空间。《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》明确了国际航运中心建设目标，赋予洋山建立“国际航运发展综合试验区”的重要使命；中国（上海）自由贸易试验区于2013年9月29日正式挂牌，探索形成“具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式”①《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2013〕38号）既对洋山港增强国际航运功能提出要求也为其创新发展带来政策环境支持。

4.自贸试验区内产业集聚发展，带来综合航运物流服务新需求。目前自贸试验区已形成了大宗商品、整车及零部件、电子产品、机械装备、纺织服装等多元化国际性物流储运基地。洋山港所能提供的航运物流服务能力备受企业重视，探索提升中转集拼功能将成为包括洋山保税港区在内的自贸试验区“深耕亚太、面向世界”提供航运物流服务支撑。

（二）主要制约因素

学界对形成国际中转港的因素主要归结为经济腹地、水深与设施条件、港口自由度、港口地理位置以及港口作业成本效率等五大因素。洋山保税港区要建成国际中转集拼中心、提升港口国际中转功能，还面临着以下制约因素。

1.港口自由程度。目前世界集装箱港口中转量排名第一、第二位的新加坡、香港，均通过实施免除关税障碍、促进货物自由流通的“自由贸易港”政策，努力提高货物流转的通畅度和自由度，吸引中转货物靠泊。以新加坡为例，其集装箱在港中转堆存时间基本为3-5天，其中20%的堆存时间仅为1天。而港口自由度越高，越有条件吸引国外货物在此进行加工、仓储和转运活动，越能吸引货源和船舶挂靠。洋山保税港区作为自贸试验区的组成部分，享有“一线放开、二线安全高效管住、区内自由流动”的海关监管政策，但仍不能免于实施惯常的海关监管制度，与新加坡等自由港尚存距离。

2.两港布局与国际航线设置。目前上海港海运集装箱航线布局在洋山、外高桥两港，其中洋山港主要以欧美远洋航线为主近洋航线为辅，外高桥港以日韩香港等近洋航线为主远洋航线为辅。较新加坡、香港等直接位于主航道上的港口而言，洋山港的竞争力主要集中在东北亚至欧洲航线货物。若要把挂靠外高桥港的日韩近洋航线货物拉至洋山港中转集拼，则需要穿梭巴士进行两港间的短驳，导致中转集拼模式对这部分境外货物吸引力有限。

3.穿梭巴士运能。目前，穿梭巴士的承运范围包括长江沿线中转箱、国际中转箱、两港联动箱、大桥禁运箱、两港空箱驳运及保税转关货物等六类。穿梭巴士从外高桥港到洋山港单程行驶需10小时，有13艘船只参与营运，②《“穿梭巴士”承担保税监管货物专栏》，中国（上海）自由贸易试验区，http://www.ysftpa.gov.cn/WebViewPublic/yangshan＿1.aspx.实行一天两班班轮制度，单次运量在每艘250-300TEU左右。比照穿梭巴士承担着衔接近远洋线、内支内贸线、支线船和干线船等关键纽带作用，其运作情况不仅耗时较长，运力也显不足，一定程度上抑制了中转集拼需求。

4.内支线水水中转情况。伴随国内产业调整，加工型企业内迁增多，长江内河航运因成本低廉成为这些企业将出口货物转运至海运港口的最佳选择。但目前内支线航班较不稳定，且只挂靠外高桥港区码头，需要穿梭巴士驳运，致使内地货物至洋山出口集拼困难，一定程度上限制了中转集拼业务的规模化运作。

三、国际中转集拼中心海关监管思路及实践方案

洋山保税港区要建成的国际中转集拼中心，是顺应海上航运贸易发展趋势、满足洋山保税港区集装箱综合服务需求，具有拆拼箱综合处理等高端增值服务功能的公共作业平台。

（一）监管思路

海关监管的总体思路是：围绕洋山保税港区探索建立国际航运发展综合试验区的政策导向，根据出口集装箱综合拆拼功能诉求，整合口岸与保税的比较优势，创新保税物流监管方式、优化通关作业流程、简化物流运作环节，建立起符合国际中转功能需求的国际中转集拼中心，实现洋山保税港区国际中转功能的突破发展和科学发展。

（二）实践方案

为推进国际中转集拼中心建设，海关启动初步业务试点，通过试点完善海关监管方案，加快推进中心建设。

1.确定业务选址

鉴于洋山港独特的地理情况和业务分布，在洋山保税港区陆域范围内及小洋山岛上各选一处建立集拼中心，以满足不同层次的需求。

在保税港区陆域范围内设立中转集拼中心，主要针对试运行期间集拼货物来源全部或主要为国内货物的情况，有利于降低企业物流配送成本、免除东海大桥散货车辆通行压力。当中转集拼运作较为成熟，有大量境外货物参与中转集拼时，拟在小洋山岛保税港区范围内设置中转集拼点，便于货物在洋山港码头特定区域内就近实现二次拆拼及离港出境，顺应集拼货物到港、离港的实际物流走向，又避免产生往复东海大桥的驳运费用，较好地控制时间和经济成本，具有可操作性。

2.业务试点监管方案

首次试点业务基本流程是货物由境外通过外高桥进境，由穿梭巴士运至洋山，在国际中转集拼中心与本地清关货物集拼后由洋山出境。主要流程如下：

货物入库：由境外经外高桥港区进境的货物在运抵外高桥港区后，凭舱单信息向海关进境备案申报。经海关放行后，货物由穿梭巴士运至小洋山码头，并由场内车运至集拼中心。准备与海关监管拼箱货物装箱的洋山口岸清关拼箱货物完成出口申报进入集拼中心。

货物存储：集拼中心应具备符合海关监管要求的安全隔离设施、监管设施和保税仓库计算机管理系统并与海关联网；海关监管保税仓储货物与口岸清关拼箱货物应当分开储存、分别管理，并接受海关24小时视频监控。

货物集拼出库：集拼中心以出境货物场站收据上的提单号为单位将海关监管保税拼箱货物与口岸清关拼箱货物加载装箱。完成加载后的货物，经专用通道上岛。

货物离境：集拼货物凭海关放行信息进入港区卡口，海关系统自动实货放行后，货物装船离境。

3.业务试点成效

2012年12月，国际中转集拼试点工作正式启动。2013年上半年，洋山口岸国际中转集装箱共75.9万标箱，同比增长35.6%，业务运作顺畅，赢得了良好的社会反响。2012年12月及2013年上半年，德迅、DHL等国际航运企业在中转集拼中心实现了海关监管保税拼箱货物与口岸清关拼箱货物的综合拆拼、集拼出境，为企业提升物流响应速度、降低综合运营成本提供支持。

通过业务试点，海关对该中心作业的实际效果，包括运营成本、效率、便利程度等有了初步判定，同时也明确了试点中通关备案、流程衔接、口岸协调等环节尚待理顺，为下阶段优化流程、创新机制、功能拓展提供实践基础。

四、国际中转集拼中心海关监管构想

落实海关总署支持在试验区内开展国际中转、集拼和分拨业务的相关精神，③《海关总署关于印发安全有效监管支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设若干措施的通知》署加法〔2013〕108号。明确洋山保税港区国际中转集拼中心内开展的集装箱综合拆拼业务是在海关监管下开展的享有更多政策便利、更为符合现代物流运作需求的“升级版”模式。因此，海关监管应在试点实践基础上，大胆探索、先行先试，形成既能确保发挥洋山“区港一体”优势效应，又能与国际中转集拼中心发展定位相适应的新型保税物流监管模式，推动洋山保税港区国际中转集拼中心建设达到预期成效。

（一）创新海关保税物流监管理念，严密国际中转集拼过程链管理

坚持风险管理理念，延伸拓展保税物流监管过程链，实现对中转集拼货物各监管环节点的紧密衔接。研究建立符合现代物流规律的保税物流监管模式，根据出口集拼货物流转路径，优化调整卡口布局，发挥卡口管理在海关实际监管中的关键节点作用，实现卡口环节上货物流与信息流的互相验证，确保海关对货物入库、存储、拼箱、加载、转运等环节的过程链监管。支持转口贸易发展、扩大中转集拼中心货源基础。

（二）依托网络信息技术手段，提升海关监管能力和现代化水平

在自贸试验区海关信息化监管系统基础上，研究开发中转集拼货物监管模块，形成涵盖海关、集拼中心、码头的三方信息平台，实现货物入库、存储、拆拼及出库等处理状态的实时共享；增设海关与集拼中心货物数据的自动比对功能，电子验核集拼中心发送的出入库货物信息数据，严密货物出入库监管，加快货物流转。推广应用海关IP智能视频指挥监控系统，及时掌握各监管点的货物流转变化情况，开展视频查验、远程巡查、远程视频指挥等监管方式，实现对国际中转集拼中心的24小时全程监管和信息围网。

（三）顺应中转集拼作业需求，创新优化通关作业模式

国际中转集拼对货物全球化调拨、快速化转运、精细化拆拼等要求极高，在新加坡、香港等中转大港，实施自由港政策，减少海关对中转集拼货物的干预，达到货物通关运作的快速简便。洋山保税港区应充分把握自贸试验区建设契机，按照“简化国际中转、集拼和分拨等业务进出境手续”④《海关总署关于印发安全有效监管支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设若干措施的通知》署加法〔2013〕108号。的要求，以加快通关作业时效、理顺通关流程为突破点：对出口集拼货物，探索简化其通关备案环节，允许企业依据海运舱单信息完成商品H账册备案及进出境申报手续，研究简化备案清单格式要素，满足快速集拼及高效通关的业务需求。与此同时，探索对高资信企业试点“无纸通关、企业单证暂存”作业模式，进一步提升通关效率、降低通关成本，并最终推动实现高资信企业以及低风险商品的无纸化通关作业方式。

（四）研究调整穿梭巴士运作模式，完善洋山港集疏运配套体系

在推广外高桥港与洋山保税港区“口岸货物中转”及“两港联动”的经验基础上，积极探索、延伸穿梭巴士的联运监管模式和承运范围，解决国际中转集拼货物、沿江沿海内支线货物最后几公里的水上短驳问题，增强洋山对东北亚等国际航线货物以及长江流域内支线货物的吸引力。通过创新和优化调整货物流转过程、相关单证、电子信息系统等手段，使得穿梭巴士能够进一步承运保税货物，实现港区间出口货物和进口货物的双向驳运，为发展国际中转集拼功能创造条件。

（五）综合运用风险管理方法，支持国际中转集拼业务发展

借鉴“经认证的经营者”（AEO）等国际海关先进的管理理念和管理方法，实施基于风险管理基础上的企业分类管理制度，建立中转集拼业务的准入退出机制。强化海关风险甄别及运用能力，尝试减少对诚信企业惯常业务的干预程度，试点实行高资信企业自主管理、海关联合核查和第三方审计机构年度盘点制度，将海关监管重点由事前管住向事中抽查和事后稽查转变。此外，推广建立关企合作机制，签订MOU合作备忘录，关企双方在建立健全内控机制、加强信息共享、促进相互配合和协调、保障贸易便利化等方面作出承诺，推动企业做大做强中转集拼业务。

（六）建立多方联系配合机制，形成中转集拼中心建设合力

洋山保税港区国际中转集拼中心的建设将是一个从无到有、从培育扶持到功能提升及至成熟运作的长期工程，需要口岸各部门的共同参与、协助共建。海关要进一步畅通与综管委、港务集团等政府机关、作业部门的沟通渠道，通过建立联席会议机制、定期调研座谈等方式，密切多方信息联通，群策群力、共同解决中转集拼中心运作过程中出现的发展难题，推动加快洋山保税港区国际中转集拼中心建设，为上海港早日扭转国际中转功能薄弱局面、取得国际航运中心建设成效做出努力。

洋山保税港区国际中转集拼中心是在我国自贸试验区及上海“两个中心”建设背景下启动的一项长期系统工程，也是海关落实国家战略、服务地方经济发展的重要使命之一。海关作为国家进出境监督管理机构和国际贸易秩序的维护者，必须抓住试验区扩大开放、先行先试的战略契机，深刻认识创新国际中转集拼功能对洋山港、上海港实现深层次发展的现实意义，按照全国海关工作会议“四好”总体要求及上海海关“创新发展、服务全国、走在前列”的十二字工作基调和目标，通过进一步创新海关保税物流监管模式、完善口岸管理体制，提升监管服务的能力和水平，为洋山保税港区实现新发展、为加快上海国际航运中心建设作出不懈努力。

〔1〕黄盛.关于国际中转港形成条件的思考：以高雄、香港和新加坡为例〔J〕.特区经济，2006（7）.

〔2〕杜旭丰，赵楠.关于洋山港提升国际集装箱中转能力的探讨〔J〕.中国港口，2012（11）.

〔3〕季斌.中国沿海港口国际中转研究〔J〕.中国港湾建设，2011（5）.

〔4〕曾凡华，马军.港口国际中转竞争力评价指标体系的构建〔J〕.综合运输，2008（6）.

〔5〕费鸿萍，顾蓓蓓，吴忠.试析洋山保税港区发展国际中转业务的必要性和可行性——基于上海国际航运中心建设的思考〔J〕.上海管理科学，2012（6）.

On Customs Control Layout for the International Transit Consolidation Hub of China（Shanghai）Pilot FTZ

Zhuo Wenjun

As an important part of China（Shanghai）Pilot FTZ（hereinafter referred to as Pilot FTZ），Yangshan Bonded Port is the front line for China to be further integrated into the economic globalization and to accomplish the new round of reforming and opening up initiatives.To promote the development of the transit consolidation so as to enhance the service level for the international shipment is one of the major tasks of developing Pilot FTZ and an important leverage to offset its deficiency in the international transit service.As a breakthrough，this article first of all discusses the establishment of the international transit consolidation hub in Yangshan Bonded Port.Proceeding from the analysis of innovating Customs control over bonded logistics，this article explores into the construction of a public consolidation operational platform and proposes measures for improving Customs logistic control and clearance supervision，so as to provide tentative model analyses and theoretic researches for Yangshan Bonded Port to accept the global industrial transfer，participate in the global resource allocation and promote the development of Shanghai International Shipment Center.

International Transit Consolidation；Bonded Logistics；Customs Control；Pilot FTZ

（责任编辑 赵世璐）

卓雯君，上海海关隶属洋山海关。