以标准化手段促进社会管理和公共服务的能力提高和水平提升

2014-06-01陶粮民陈向平

质量与标准化 2014年10期

文/陶粮民陈向平

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推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，是当前和未来一个时期内法治政府和服务型政府建设的关键内容。标准作为国家治理体系的重要组成部分和规范经济社会活动的技术依据，正愈发成为政府工作的重要手段。各地已在标准研制和标准体系建设等方面积极开展了大量的实践探索。鉴于社会管理和公共服务所涵盖的内容和领域十分广泛且性质各异，管理和服务的主体、对象、目标和依据等也呈现出有别于其他标准化对象的特异性，既往标准化工作所积累的经验往往无法直接应用于社会管理和公共服务标准化活动。因此，如何更快速有效地发挥标准化的作用，实现提高社会治理能力和水平、促进基本公共服务均等化等目标要求，迫切需要开展深入的研究和探索。近年来，上海把标准化作为提高管理效能和服务质量的重要手段，在提升公共服务整体水平、创新社会治理方式、提高行政管理效能等方面积极探索和积累可复制可推广的经验和做法，希望能够为社会管理和公共服务标准化工作提供一种科学、可操作的解决思路。

国内外社会管理和公共服务标准化的启示

标准化作为一种科学的理念和方法，适用于经济社会的各个方面，尤其是随着世界各国普遍已经或正在将政府服务重点从经济领域转向社会领域，社会管理和公共服务已经成为标准化的一个新兴领域，并在全球范围内受到广泛关注和高度重视，陆续开展了一系列实践和探索。

国际组织方面，目前国际标准化组织（ISO）共有7个涉及安全、环境、城市管理、社区可持续发展等领域标准化技术委员会，制定了各类标准200余项，对指导建立相关管理体系、技术方法、指标要求等起到了积极的作用，被许多国家转化为本国国家标准或以其为基础在本国国家标准中进行了细化和延伸。

发达国家的社会管理和公共服务标准化主要分为两类。一类是英国主导的“事前规范”模式，即要求政府公共服务部门制定“服务宪章”形式的服务标准，明确服务目标、服务内容和服务流程，从而实现公共服务的标准化。另一类是以美国为代表的“事后评价”模式，即通过建立相关标准对政府公共服务机构以及承担公共服务外包业务的机构提供的公共服务进行评估，来保证其质量的符合性和稳定性。从标准的系统化理论来看，这两种模式所建立的标准实际上覆盖了社会管理和公共服务标准体系的不同环节，因而对各种社会管理和公共服务的类型和模式都具有借鉴意义。

在国内，国家标准委、国家发展改革委等27个国家部委于2012年联合发布了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，并陆续出台了养老服务、交通运输等系列专项标准化发展规划和意见，为我国社会管理和公共服务领域的标准化建设指明了发展目标、路径和方法。在这些规划和意见的指引下，近年来国家标准委陆续批准成立了15个全国标委会，制定了千余项国家、行业标准，开展了以“围绕管理和服务事项制定和实施标准体系”为主要内容的综合标准化试点工作，并形成了北京东城区、杭州上城区、苏州公共服务、安徽政务服务、上海医保服务等一批较有影响的社会管理和公共服务标准化建设成果。

从国内外实践来看，标准在社会管理和公共服务领域发挥了多方面的作用：一是支撑保障，通过标准细化和落实法律法规的要求，从而保障和支撑对法律法规的执行。以美国为例，在国家技术转移和促进法（NTTAA）等法律的推动下，美国已有9 000余项标准通过被联邦法律引用的形式实现与法律的结合和细化。二是规范引导，通过标准规范办事内容、人员职责、操作程序和服务质量，提高政府管理和服务的透明度，为推广政府购买公共服务提供了管理手段，并为政府部门提高行政管理效能提供了必要依据，同时也为需要行政监管和市场准入活动提供了基础。三是评价衡量，标准可为政府的社会治理和公共服务活动提供考核和评价依据，有效转变以往广受诟病的以主观定性为主评价方式，消除随意性、不稳定性和难操作等弊端，并通过构建标准体系明确要求、规范流程、强化质量控制更好实现宏观管理目标，提升政府部门的服务水平和行政绩效。四是推广复制，通过制定有关国家标准、行业标准和地方标准，以及开展各级各类标准化试点和示范，形成了在不同方面可供学习、借鉴和推广的成功经验，为在全国范围内提高社会管理和公共服务水平提供了可能。

上海社会管理和公共服务标准化的实践探索

上海于2001年率先提出了建立服务型政府的目标，依托市级标准化工作联席会议工作机制，在上海市质量技监局的推动下，围绕公共安全、民生服务、社区管理和服务等方面，在标准体系研究、标准制修订、标准化示范试点等方面开展了点面结合、重点突出的工作探索，取得了一定成效。目前，全市已有社会管理和公共服务领域的地方标准100余项，建立相关市级标委会10家，开展了近20项国家级和100余项市级标准化试点项目，一批地方标准已经上升为国家或行业标准。

社会管理和公共服务标准化的难点和问题

虽然包括上海在内的国内许多地区都在加快社会管理和公共服务标准化建设的步伐，也积累了一些经验，但仍然存在一些难点和需要解决的瓶颈问题。

一方面，从当前的情况看，已经出台的相关标准中，以基础性、通用性、技术性标准等基础和保障类标准占大多数，而规定社会管理和公共服务要求、程序、控制和改进等方面的标准数量还较少。另一方面，技术水平较高的领域，一般标准化基础较好，标准数量和质量相对也较好，而一些涉及基本保障的领域，受人员素质、工作内容、客观条件的影响，目前标准化水平还较低。