农民工就业培训权之特殊保护

2014-05-30王宏伟

阜阳职业技术学院学报 2014年4期

王宏伟

摘要：我国农民在离开土地涌向发达城市从事非农业生产时，并没有像西方国家的农民那么幸运的从农民的社会身份转为工人身份，而仅仅只是职业上的改变，由此形成中国独有的农民工现象。农民工就业培训权的实现有很多层面的意义，关乎经济发展方式的改变、农民工的城市社会融入以及法律平等价值的实现，更是判断一个社会能否实现“包容性增长”2的标准之一。我国立法已经很重视对农民工就业培训权的完善，也取得了一定的培训成果，但实际情况仍存在很大的问题，研究发现，保护农民工的就业培训权需要不断反思，完善相关立法，使政府培训义务本位化，并建立健全各项体制机制。

关键词：农民工；就业培训权；特殊保护；平等

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1672-4437（2014）04-0079-04

一、农民工就业培训权的立法现状

（一）我国农民工就业培训权的立法脉络

自改革开放以来，我国的农民工在数量和规模上均处于不断上升和扩大的趋势，关于农民工的研究也与日俱增，国家在法律和制度上也对农民工予以了特别的关怀。自2003年制定的《2003——2010年全国农民工培训规划》（以下称《培训规划》）以来，我国又先后颁布了10多项关于农民工职业教育和就业培训的法律法规及政策，旨在切实推进农民工就业技能培训工作的开展以及全面提高农民工的综合素质。

2003年颁布的《培训规划》是针对农村富余劳动力转移的培训规划指导，目的是解决“三农”问题，实现全面建设小康社会的目标。此次的规划在宏观上为农民工就业培训工作奠定了基础，如培训规模的扩大、政策环境的改善、资源的不断整合等措施都为形成有效的农民工就业工作格局提供了良好的条件；同时还实行目标管理机制，减少用人单位成本和增加农民工培训补贴来缓解培训工作缺乏动力的窘境。[1]

2004年制定的《农村劳动力转移培训计划》，旨在充分利用职业教育与成人教育两大资源，并强调要以就业为导向，转变观念，让农民工培训的课程和学习制度更加科学、更加灵活、更符合农民工的学习需要。此次培训计划的颁布，可以使农民工就业技能培训的工作充分利用现有的资源，实现针对化的系统学习。2005年施行的《关于大力发展职业教育的决定》是针对我国教育体系中职业教育模块存在的因为投入不足、办学理念不成熟以及发展不平衡而导致的农民工就业培训不能适应经济社会发展的需要。此项决定适应了全面建设小康社会对高素质劳动者和技能型人才的迫切要求，成为促进社会主义和谐社会建设的推动力量。[2]

2006年的《关于解决农民工问题的若干意见》提出：农民工问题关乎中国社会发展全局，解决农民工培训问题是建设中国特色社会主义的战略任务之一，第一次以政策的方式定义了农民工这一概念，并首次用政策的方式肯定了农民工作出的积极贡献。同时该意见针对历来各方主体在农民工培训工作中所持的消极态度，第一次详细提出要充分认识解决好农民工问题的重大意义。要公平公正的对待农民工，强化政府的服务职能，针对性解决农民工问题。[3]

2007年国务院扶贫办牵头实施了一项专项扶贫措施——“雨露计划”，其旨在扶持贫困人口增加就业发展机会和提高收入，主要通过四大引导性的职业教育和就业培训的工程来进行。“雨露计划”是针对农民工中的特别群体而实施的一项保障计划，是特殊情况的特殊解决，强调了政府为人民服务的责任感和紧迫感。这项计划必将使得更多有能力的农民工融入社会的现代化建设，使社会自身焕发更多的内生动力和发展活力。[4]

2008年的《关于切实做好当前农民工工作的通知》是国务院针对金融危机后国内企业受影响和农民工返乡问题为促进就业而发出的，指出要根据返乡农民工的特点开设专业培训课程，组织针对性的培训模式，扩大培训效果。2009年，针对金融危机的进一步蔓延，就业难度再次增大国务院作出了《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》，要求加强就业服务和职业培训，特别关注了农民工的再就业，如其组织开展的“春风行动”系列活动，对失业和失地农民工就起到了良好的就业指导作用。这两年的培训指导都是针对特殊形式下的农民工而实施，对农民工的就业和社会的安定起到了良好的作用。2010年，《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（以下称《指导意见》），该《指导意见》是在肯定历年来关于农民工的培训工作不断取得成效、职业技能明显提高的成果和现状下，就农民工培训工作中仍存在的如缺乏统筹规划、资金使用成效不高和培训质量微低等问题而提出的意见，由此可见该《指导意见》起到了承上启下的作用，其指出对培训资金的管理应该建立规范的制度，不断通过培训基地建设和规范培训机构的管理来强化培训能力的建设，通过强化责任意识和全过程监管机制来保证农民工就业培训的质量，这对以后农民工的培训工作的开展将起到历史性的指导作用和积极意义。[5]

纵观历年来国务院所发布的关于农民工就业培训的各项法规政策可知：国务院在制度上越来越认识到劳动者的就业培训对于其自身发展和社会经济的前进存在着巨大的意义。从宏观上的培训统筹规划到微观上培训资金的筹集和职业培训机构的规范指导，从正确认识农民工职业培训的意义到根据社会发展需求以及世界经济发展的环境特征来制定针对性的培训政策，从根据经济发展的需求发展新型产业工人到2010年《指导意见》中指出就业培训更多坚持以人为本，关注农民工主体需求；国家不仅坚持从理论上创新寻找根据和发展点，更从实践出发实事求是、做到具体问题具体对待，寻找就业培训提质增效的关键点和突破点。

根据国务院的各项政策法规，为了规范、引导和帮助农民工就业培训工作各省、自治区、直辖市的政府也都根据各地的具体情况制定了相应的农民工培训政策和法规，如几乎各省都决定将农民工职业教育和培训工作纳入全省经济和社会发展规划当中，实现地方政府的分级管理；建立起就业培训总量和培训结构与当地经济相适应的培训发展模式；并确立新一阶段的农民工培训目标。安徽省政府于2010年提出了《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强农民工培训工作的意见》，用来具体的规范和指导本省农民工就业培训的工作。其提出人才强省的战略实施要求，根据省发展的需求特征对全省农民工就业培训制定新一轮的规划，将农民工培训任务下达的方式由“自上而下”改为“先下后上”，从而提高培训工作进行的效率；实现分部门管理，增进对农民工培训工作的整体认识，且各部門要在省农民工工作联席会议的统筹协调之下，相互配合，运行有序，为本省农民工培训工作打下坚实的管理基础。[6]

在国务院政策的正确领导和各级地方政府相关政策的积极配合下，我省农民工就业培训工作取得了不错的成效。2004～2009年，安徽省参与职业培训的人数增长很快，共有372.8万人参加了培训，其中新型农民培训的人数达173.82万，农民工职业培训人数达199.1万，[7]根据一项关于农业部阳光工程的调查所得数据可知：未接受培训的农民工收入比接受培训的农民工的收入平均要低25%；而已接受培训的农民工的就业转移成功率达到86.7%。接受了培训的农民工对工作的容易程度以及满意程度也普遍比没有接受培训的农民工要高。由此可知，我省当前的农民工就业培训政策是适应了当前时代发展的趋势，为社会所需且给农民工的就业转移和收入提高带来了积极的影响的政策。[8]

（二）我国农民工就业培训权保障之不足

尽管国务院制定了宏观的培训政策指导，各省市也都制定、完善并实行了农民工培训的相关政策，然而现实中农民工的就业培训现状仍不容乐观。农民工培训的主体存在“难覆盖”的部分，即那些虽有一些技能而在城市打零工但是若不进行技能培训未来将难以实现就业的农民工，这一部分的群体在农民工的总量当中仍占据着较大的一部分，特别是那些从事建筑行业的农民工，他们是靠卖重体力活生活，因为暂时还能为城市发展所需要而缺乏就业技能培训的危机意识，农民工输出地政府的政策也缺乏对其的特别关注。另外，那些有培训意愿的农民工因为各种体制机制的因素而被制约“徘徊”在就业培训的“大门”之外，实行“地方保护主义”的政府未完全认识到开展国家要求实施的农民工就业培训工程的战略意义，因而其实施的农民工培训工作流于形式，使法律赋予农民工的就业培训权变成空中楼阁；此外，农民工培训的资金投入不够，尽管国务院每年都会提取一部分的财政资金用于农民工培训工作，也规定了政府负责统筹培训资金，但是相对于庞大的农民工基数，这些资金投入的力量也只是微不足道。农民工虽然有参与培训的意愿但基于培训成本较高，积极性也会受挫。同时由于欠缺激励机制，企业担心培训技能水平和知识水平均较低的农民工的机会成本会很高，于是在组织农民工培训的工作上采取了保守的策略。而培训市场仍处于卖方主导地位，培训机构的规模小，内容针对性不强，培训形式单一，课程设置并没有根据经济发展的转型要求来改变。[9]深入研究这些在农民工就业培训中实际存在的问题后不难发现：农民工就业培训工作中遇到的问题根源源于各项制度的不健全和各种体制机制的障碍。

1.相关立法不够完善

社会实践是判断法律正义与否的标准，我国关于农民工就业培训权的一些法律被检验出依然存在不足的一面。如2003年的《培训规划》和2010年的《指导意见》虽然都规定了具体的培训目标、任务，但是由于没有制定相应的足够的配套政策，以至于法律只是高高在上的上层建筑，没有为经济基础服务的机会和路径，最终导致培训目标的无法实现。如城乡二元社会结构体制和由此伴随的“地方保护主义”使得一些农民工无法享受到与城市劳动者同等的就业培训权。同时，有些法律政策只是规定了责任主体的义务范围，而没有规定法律主体对义务的不作为所可能带来的后果。没有规定惩罚措施的法律制度就只能靠义务主体的责任感和积极的作为才能实现，这就使得现实中许多法律制度的实际效果不高。目前我国的农民工培训工作是一项长期的工程，需要建立一种长效机制，而目前培训工作仍缺乏长远而全面的规划，国家颁布的培训政策政出多门，没有统一的强有力的管理部门来加以统筹协调，政策颁布主体多各自为政，且相关责任主体会相互推诿，更使得政策的执行大打折扣。没有规定完善的培训资金投入机制、保障机制以及有效的监督机制，导致农民工的就业培训工作不能有序进行。因此，完整统一的法律制度成为农民工就业培训权实现的有效制度保障。

2.政府相关责任的缺失

2003年的《培训规划》虽然明确了政府在农民工培训工作实施中的主体地位和领导职能，各地政府也作出在国民经济和社会发展计划中将农民工的培训工作纳入其范围的政策，然而一些地方政府只是流于政策制定的形式，并没有认识到作为培训指导主体的职责，将农民工就业培训的责任推向市場中的主体。一些政府缺乏对农民工职业培训的巨大价值和意义的认识，[10]培训工作不积极，浪费国家设置的培训资源。国务院规定的政府统筹培训资金的义务也没有很好的履行，运用于农民工培训的部分费用更因为完成工作的目的性而带来的培训工作的程序性而出现滥用的情形。现实中一些政府也没有监督好其辖区内接受培训补贴的农民工培训机构就农民工职业培训工作开展的实际情况，而市场机制本身存在的盲目性、滞后性和逐利性必然导致其很难独立解决复杂的农民工培训问题，大多数培训机构并没有最大限度的根据市场需求来开展和完善农民工培训工作。因此，现实中出现了政府的农民工培训工作责任怠于履行，而市场中农民工就业培训工作出现覆盖范围窄、费用高、培训效果不明显等严峻的现象，为了农民工培训政策的有效实行和目标的实现，政府相关的培训责任亟需准确定位和严格监管。

3.职业培训机制不完善

我国存在多种的农民工职业培训机制，包括培训资金的投入和保障机制以及分担机制、培训情况的监督机制、培训参与的激励机制以及市场监督管理机制等等。现实中，各省对农民工培训的资金投入总量仍没有很好提升，农民工培训的资金投入机制仍有待完善；投入进去的资金因为地域分散，接受主体复杂多样，仍不能实现集中使用和效益的提高。农民工培训资金直补用人单位的理念是总结历年培训政策的基础上提出来的，但未通过有效办法予以贯彻实施，而培训补贴政策的严格限制让很多参加就业技能培训的农民工无法享受到补贴的优惠，直接影响其再次接受职业教育及培训的意愿。同时，就业培训激励机制力度不够强导致企业培训工作开展不积极，培训缺乏目标性和科学性；[11]政府相互推诿责任；有些农民工完全没有就业危机意识，依然从事卖重体力活的行业，体力上的消耗不会永久持续，这必然会引发其在未来社会被经济发展所淘汰的事实发生。现实中，一些培训机构的培训项目选择和课程设置与社会经济发展存在脱节，与农民工的需求存在矛盾，这反映了由卖方主导的农民工就业培训的市场需要向买方主导市场转化的迫切性。另外，市场监督管理机制仍需完善，因为现实中有某些企业为减少用工成本增加利润，而在培训资金上弄虚作假；一些地方政府工作中会出现虚报、私分和挪用培训补贴资金的现象，更有不合格的培训主体也会递交虚假的材料来申请财政补贴；而我国的工会实际上是企业的利益“附庸”，是一个话语权比较低的组织，因此企业就培训资金的使用情况向工会汇报的制度就形同虚设。这些责任主体关心和亟需解决的问题均反映了制度的不完善和市场监督管理机制的缺失。

二、对农民工就业培训权予特殊保护的制度构建

（一）完善相关法律法规

为农民工就业培训权提供关键的制度保障。

完善农民工就业培训权关键在于法律制度的保障，通过完善我国农民工培训权法律制度不足的一面，可以实现我国的农民工培训权的特殊保护。目前我国负责农民工培训工作的领导和统筹规划的是国务院农民工工作联席会议，其尚处于建立初期和工作的初始阶段，工作的开展定会遇到很多困难。我国的立法可以针对此情况，就国务院农民工工作联席会议的职权和义务专门立法，让其工作流程更明确、更规范，让其统一规划、综合协调农民工的就业培训工作，整理和规范各具体政策的关系，让优秀的政策因地制宜发挥效用。历年来，各部委和各省都颁布了不少农民工培训的政策法规，但大部分都是宏观上的指导，因为没有制定相应的配套政策而可执行力不高，因此在立法时应该更加关注保障农民工就业培训权的配套政策的建立和完善。[12]例如让责任主体更具体明确，就业培训的归责体系更明朗。[13]就业技能的提高是一个长期的学习递进的过程，因此应建立可使农民工就业技能持续提升的培训长效机制。如加大就业培训的价值宣传，让更大范围的农民工认识就业培训潜在的价值和意义；出台的法律法规要突破不合理的城乡二元社会结构及其不良影响，让农民在进城务工的同时就成为城市的市民，平等的享受法律上的保护，参与就业培训提高自身技能水平和综合素质，提高法律权利意识，实现更好更平等的就业；[14]可制定保护农民工就业培训权的硬性和弹性的条款，硬性条款是每个政府和企业必须遵守的保护农民工培训权的条款，而弹性条款可以由政府和企业自由酌定，对违反硬性条款的主体要规定严格的惩罚措施，让保护农民工就业培训权的工作落到实处。

（二）让政府义务本位化：为农民工的就业培训权保驾护航

边沁在他的《政府片论》中说：政府在作为为保持和维护社会秩序而必然产生的一种组织，在确定和保障人们的权利以及纠正错误方面起到积极的作用。[15]基于农民工群体的特殊性，其就业培训权的保障当然的成为我国政府所应特别关注的对象。而现实中一些政府却没有担任好保护农民工和保障其就业培训权主体的角色，推诿责任的现象频繁发生，其主要原因便是在制度上没有让政府在农民工就业培训权保护方面义务本位化。因此立法的完善要更加强化地方各级政府的培训职责，如建立就业培训领导责任制和分级管理制的体系，让有关责任主体的责任具体化明确化；同时对确立的培训目标实行年度考核，对领导农民工就业培训工作卓有成效的地方政府予以财政上更多的支持、对作出突出贡献的培训主体或者取得优秀的培训效果的个人予以一定的奖励；严厉追究那些无视法律规定、组织农民工就业培训工作不力而没有达到预期效果的政府的责任。政府内部外部都要经常组织农民工就业培训的工作探讨小组，保障相关人员的有效参与。在农民工的心智中所存在的权利意识以及关于权利的讨论，在任何时候都能帮助农民工清楚自己的权利现状，其使用甚至有时比法律制度在帮助其实现权利方面更加便捷。因此建立这种学习探讨小组，帮助农民工认识培训工作的价值和权利状态，让培训组织主体在总结中取得经验，从而探讨培训工作更有效的开展模式。政府在农民工就业培训工作中主导地位的确立，首先需要政府转变工作理念，认识自身作为培训主体的角色定位，在工作中发挥组织领导和服务大局的作用；再明确分级管理体系中各级政府的定位和具体职责，针对农民工本身附带的弱势特征加以特殊保护；最后将农民工培训工作细化并融入到政府日常的公共服务体系中，让政府在保障就业培训的工作中责任具体化、义务本位化，这不仅是农民工就业培训权保护的特别需要，也反映了政府职能转变过程中的一种可执行可借鉴的方式，更意味着这是我国新型阳光政府建设的可行渠道之一。

（三）健全相关机制：让农民工就业培训工作提质增效

农民工的职业培训机制是由法律制度及相关政策所规定并对其产生反作用的机制，更是连接农民工培训制度与职业培训预期效果的“桥梁”。完善的培训机制可以牵引职业培训工作在正确的轨道上更快更有序的实行。针对目前由于各种不成熟的体制机制而导致的农民工就业培训工作所受到的阻碍，一是建立完善的资金投入和使用机制，针对培训资金投入方式的单一，我国应逐步建立多元化的农民工就业培训投入机制，[16]如建立以政府投入为主，企业、农民工和相关基金组织投入为辅，且资金投入呈不同梯次的培訓资金投入机制，从而减少企业的人才培养流失和成本之忧，让农民工更积极的参加就业技能的初次培训或更深入培训；建立完善的培训资金管理系统，各个责任部门要切实履行职责，做好下发培训资金的统筹管理，集中使用培训资金保证师资水平和教学内容，力争让每一份培训资金都能为农民工新技能的养成添砖加瓦。二是健全就业培训的激励机制，就业培训资金的一部分由国家财政补出，一部分由当地政府组织，并将农民工就业培训资金的使用效益作为政府绩效考核的标准之一，以此来督促政府履行培训职责和提高培训资金利用率。探讨将培训补贴直补用人单位和农民工的这一理念付诸实践的有效方式，对参与培训的农民工应予以精神上的鼓励和嘉奖。三是建立健全农民工培训市场的监督管理机制，逐步建立农民工培训信息网上填报系统，实行数字化管理，并通过建立先进的财务管理制度对培训资金的使用实行全过程的动态监管，防止一些不负责任的政府对培训资金的虚报、私分和挪用的现象发生，规避不合格的劳动者成为培训补贴使用者和培训资金冒领的情形。通过这三种培训机制的健全，农民工就业培训市场也必将实现新的发展，而这种新的发展不仅能够带来农民工就业技能的完善、经济收入的增加，更显示了一种新的经济增长模式，[17]农民工的职业教育和培训是一项长期的工作，因此需要建立这样一种在组织领导、资金保障、培训激励、监督管理方面都完善的体制以及由此组合而成的培训长效机制。

三、结语

我国农民工职业教育和就业培训的工作已取得不错的成效，参加培训的农民工数量大幅增加，且培训过的农民工的收入普遍要比未参加培训的农民工的平均工资高，对生活的满意度也有提升，但是法律制度中存在的不足导致仍存在一些政府没有担当好培训主体的责任以及各种就业培训体制机制等阻碍农民工就业培训工作的问题，突破这些制度上的问题成为保护农民工就业培训权的关键。因此，我国要不断反思历年政策的利弊，吸取经验完善立法，转变政府职能，建立健全与就业培训相关的体制机制，为农民工就业培训工作营造有利的政策和社会环境。相信在党的带领和社会各界持续的支持下，相关法律制度会逐渐完善，农民工的权益会得到更好的实现。

参考文献：

[ ] 参见国务院《2003——2010年全国农民工培训规划》具体规定.

[2] 参见国务院《农村劳动力转移培训规划》、《关于大力发展职业教育的决定》具体规定.

[3] 参见国务院《关于解决农民工问题的若干意见》具体规定.

[4] 参见国务院扶贫办颁布的“雨露计划”具体规定.

[5] 参见国务院《关于切实做好当前农民工工作的通知》，《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》，《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》具体规定.

[6] 参见《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强农民工培训工作的意见》具体规定.

[7] 数据引自http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/ anhuicaizhengxinxilianbo/

[8] 江霞.农民工培训制度的困境及解决对策[J].长春理工大学学报（社会科学版），2013-09.26.9.

[9] 朱强、陈妍霖. 农民工培训的现状、问题与对策分析——国际金融危机背景下的昆山调查报告[J].科技创业，2009，12.

[ 0]孙正林、郭秀秀.农民工培训：现状、问题与对策[J].东北农业大学学报，2011，（1）.

[11]范仲文.农民工培训中的难点问题[J].农村经济，2006（10）.