财权事权不匹配下地方政府问题探析

贾舒凡　王素洁

财权与事权的合理划分是政府充分发挥其行政职能的关键，1994年“分税制”改革后，财政财权事权在各级政府间有了新的划分，但是随着经济的发展与社会发展需求的不断增加，我国地方政府财权与事权出现失衡现象，影响地方政府公共服务的提供，并导致了地方一些不合理行为的存在。

一、财权事权不匹配下地方政府突出问题

（一）跑部钱进。“跑部钱进”现象是财政转移支付制度漏洞滋生的腐败现象，地方政府利用各地区驻京办的关系网，在各部门间运作沟通，争取项目资金。“跑部钱进”现象会带来一些衍生的问题，一方面催生下级给上级“上贡”等行贿受贿现象，另一方面，地区政府拿到资金后会扣除“上贡”的资金部分，以及层层的扣除，最终用到项目上的资金额较少。

（二）土地财政。由于地方政府财权较弱，各地方政府需要寻求集资渠道，会出现土地财政问题。政府寡头垄断土地市场供给，每年土地交易环节的相关税费及土地出让金对地方财政貢献在40%以上，导致地方财政过分依赖于土地转让。“土地财政”产生的衍生问题，一方面，推高了城镇房价，中央对房价的调控愈加困难，城镇居民住房困难，另一方面，政府低价争战农民土地，致使部分农民因为征地而变得贫困，进一步加大了群众的生活困难及社会矛盾。

（三）不合理收费和罚款。地方政府的许多行政性事业单位都拥有收费和罚款的权利，在收支两条线的体制下，个地方政府会增加收费与罚款来弥补税收不足的部分，以增加地方财政收入。地方政府的不合理收费与罚款问题一方面，严重影响了创业和就业，使中小企业发展艰难，社会失业率上升，另一方面，造成地方政府收费罚款养人现象，收费罚款导致地方政府机构和人员恶性膨胀，变成吃饭养人型政府。

（四）不合理举债行为。地方政府在有限的财权范围内承担越来越多的事权，为了保证政府的运作社会基础设施建设、地方公共品的提供，会向银行借贷、向民间集资、拖欠工资等行为亦会相伴随发生。如此，一方面，地方政府融资平台的数量和融资规模急剧膨胀，另一方面，一旦清算地方政府显性和隐形债务，一部分县市政府会面临破产的困境。

二、合理构建地方政府财权事权

（一）推行三级分税制合理调节地方财政支出事权

按照三级框架深化分税制改革、重构和优化央地财税关系，必须以合理界定各级政府职能即“事权（支出责任）”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以因素法为主的转移支付和必要的生态补偿式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能到位，将使中国所有地区包括欠发达区域推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配，在国家长治久安的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇境况。

（二）构建地方税种体系加强地方财权建设

1.中央适当放权降低财政的集中度。中央应考虑放权，中央税与共享税的立法权、征收权、管理权可集中在中央：对于不在全国统一开征、具有明显地域特征的地方税的立法权、解释权、征管权可全部划给地方；对于全国统一开征、对宏观经济有较大影响的地方税如营业税、个人所得税等可由中央制定基本法规和征收办法，相应给予地方一定的征管权、税率确定权和政策调整权等。

2.合理配置中央与地方税种。中央与地方都应拥有属于自己的主体税种、税收征收管理权、完善的税收征管体系，以及相应的充足的税源和财力。对于地方政府而言，可适当提高共享税中的增值税的地方分享比例，酝酿地方主体税种及可划分为地方主体税的新税种。

①“营改增”使政府收入大幅减少。2012年1月，“营改增”在上海试点实施，上海营改增试点的效果十分显著，2012年该市营改增减税额达到240多亿元，服务业增速达到了两位数，服务业新增企业5万户。财政部的数据显示，2012年，全国营改增试点地区共为企业直接减税426.3亿元[1]。减税效应的另一面，则是地方政府的收入大幅度减少。若增值税在中央和地方之间执行统一的75∶25的比例，则意味着12000多亿元营改增后的增值税收入中，约9000亿元划归中央，剩下约3000亿元由中央返还给地方。也就是说，原属地方支配的15000多亿营业税在营改增全面改革后，只剩下3000多亿元由中央返还给地方，地方政府收入减少12000亿元。

所以，“营改增”的大趋势财税改革下，要给地方税收体系设计增加一个规模与原先营业税相当，且与经济增长同步的税种，同时，重新划分中央和地方政府之间的财政支出责任。

②房产税扩围分析。新税改将房产税在重庆、上海两市进行试点改革，新房产税的出台，一方面可以完善地方税制，稳定地方政府的长期财政收入，另一方面改革占开发成本比例最大的土地出让金，使之变为按年征收的房产税，将公民的负担分散到保有房产的数十年当中，公平税负。但是房产税的开征实施存在着潜在的问题：一方面，房产税实施过程当中的税收征管成本较高问题较为突出，其中包括房产的计价与评估、纳税人的认定，信息及税收征管的及时有效性。另一方面，房产税开征后中长期发展问题，预示着房产税的推广过程较为困难，使得地方财政收入无法得到保障。所以，以房产税作为地方主体税收，构建地方主体税种体系时机尚不成熟。

③消费税调整分析。目前的消费税，是对货物征收增值税以后，选择性征收消费税，目前共有14类商品被征收消费税。而“营改增”后由于一定程度上使地方财政收入减少，如何构建中央和地方税收新体系已经成为不得不尽快解决的问题，在房产税征收，增值税分配比例调整之外，消费税也开始酝酿调整，允许地方政府根据自身情况开征消费税确是一种可行方式，改革建议为，将消费税移到终端消费环节征收，并设置成为价外税。”这样，在在改变消费税征收环节的同时，将消费税由中央税种改为地方税种。对消费税“扩围”有可能带来的潜在负面影响必须引起高度重视。一方面，其将加重本已沉重的税负，抑制消费需求，并且容易推高物价，加剧通货膨胀的压力；另一方面，可能减缓经济复苏的步伐。同时，转到零售环节将使地方政府拥有较大的税收权限，但应警惕征管难度上升导致税收收入下降。

（三）加大地方财政收入的其他措施

1.调整规范转移支付制度。我国随着1994年分税制财政体制的实施，与之相配套的转移支付制度尚有许多不完善的地方。我国目前的转移支付，在确定转移支付资金的分配规模上，应坚持与地方财政需要成正相关关系，与财政能力成负相关关系。在转移支付结构安排上要突出强调一般性转移支付，主要解决地方财力的总量不足，同时辅之与专项补助以兼顾效率。另外，在力求缩小地方差距的前提下不能忽视效率，使转移支付制度既要保证中央和地方责权利上的合理划分，又要充分调动地方的积极性。

具体来讲，首先要改革我国现有的转移支付模式，实行以纵向转移为主，纵横交错的转移支付模式。其次适度提高转移支付资金的规模。既要确保中央政府有能力资助贫困地区和少数民族地区，以及这些地区的各项基本公共服务达到基本水平，又要防止规模过大影响地区发展经济的积极性。

2.规范监督地方举债。近年来，地方政府热衷举债，由于地方财政收入不足以平衡财政支出，地方政府除了通过“自上而下”的方式压缩本级公共服务支出以及“跑部钱进”之外，只能利用辖区内资源获取预算外收入。规范地方政府举债，在于要严控新增地方债务，规避风险。研究严格控制地方政府新增债务、强化高风险地区债务管理的政策措施；进一步完善地方政府债券发行和偿还机制，规范地方政府性债务的举借方式和使用范围；研究将债务收支分类纳入预算管理；严控地方政府举债和担保承诺行为；进一步完善地方政府性债务管理信息系统，动态监控地方政府性债务；进一步规范地方政府融资平台公司管理。为保地方财政的支付力度，在大力增加财政收入的同时，也要合理规范监督地方举债行为，以减少地方财政风险与压力。（作者单位：贵州财经大学）

参考文献：

[1]埃利诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店，2000年版，第52页.