《医疗事故处理条例》修改的必要性

鞠超

摘要：《医疗事故处理条例》施行后，出现了处理医疗损害赔偿纠纷案件适用法律二元化的现象，损害法制的统一。因此，《条例》必须予以修改。

关键词：医疗事故处理条例；修改

中图分类号：D919 文献标识码：A 文章编号：1672-4437（2014）04-0014-02

国务院于2002年4月4颁布的《医疗事故处理条例》（以下简称《条例》）施行，对解决部分医疗纠纷、化解医患矛盾、稳定社会秩序起到了一定作用。但是，《医疗事故处理条例》中存在的疏漏与欠缺，以及医疗管理体制的缺陷，使其没有起到平衡医患双方权利与义务、发挥化解医患纠纷的作用。近年以来医患纠纷案件逐年上升，恶性事件时有发生，社会关注度高，有的成为社会热点、焦点问题，《条例》修改势在必行。

一、《条例》施行后，在处理医疗损害赔偿纠纷时出现了一些混乱，出现了法律适用的二元化，导致了医疗鉴定和医疗赔偿标准的二元化。

（一）法律适用的二元化

《条例》施行后，我国医疗损害赔偿法律出现了《医疗事故处理条例》与《中华人民共和国民法通则》、最高人民法院《关于贯彻执行<民法通则>若干问题的意见（试行）》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》、《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》等人身损害赔偿法律、司法解释并存且互相矛盾的状况。

《条例》第2条规定：“本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故。”第5章对医疗事故的賠偿作了专门规定，同时第49条第2款规定：“不属于医疗事故的，医疗机构不承担赔偿责任”。即医疗损害构成医疗事故的给予医疗损害赔偿，不构成医疗事故的即使有损害也不予医疗损害赔偿。

但是，根据《民法通则》第106条第2款规定，公民、法人由于过错侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。《民法通则》是民事基本法，《民法通则》的这一规定，是我国法律对侵权行为造成损害予以救济的一般规定。医疗损害行为是一种民事侵权行为，不构成医疗事故的医疗损害依《民法通则》的规定也应当赔偿。

为了解决《条例》与《民法通则》的矛盾，2003年1月6日，最高人民法院发布了《关于参照<医疗事故条例>审理医疗纠纷民事案件的通知》（以下简称《通知》），规定《条例》施行后发生的医疗事故引起的医疗赔偿纠纷，参照《条例》的有关规定办理；医疗事故以外原因引起的其他医疗赔偿纠纷，适用民法通则的规定。至此，我国处理医疗事故赔偿纠纷出现了这样的情况：医疗损害构成医疗事故的，适用《条例》处理；医疗损害不构成医疗事故的，适用《民法通则》的规定。将医疗损害人为的划分为医疗事故损害和一般医疗损害两种情形，分别适用不同的法律法规赔偿，出现了医疗损害赔案件适用法律的二元化。

（二）医疗损害赔偿鉴定的二元化

根据《条例》第21条的规定：医疗损害是否构成医疗事故以设区的市、省直辖县（市）和省级地方医学会组织的医疗事故技术鉴定结论为依据。《通知》规定：因医疗事故以外的原因引起的其他医疗赔偿纠纷即医疗损害不构成医疗事故的医疗鉴定由司法鉴定机构进行司法鉴定。从而将医疗技术鉴定分为医疗事故技术鉴定和医疗司法鉴定，形成了医疗损害赔偿鉴定的二元化。

上述两种鉴定的不同点是：第一、鉴定机构受理业务的范围不同。医疗事故技术鉴定必须委托医学会进行，并且负责首次鉴定工作的一般是医疗机构所属的地级市医学会，与医疗机构关系密切，鉴定结论往往倾向于医疗机构，引起患者及其亲属的不信任；而司法鉴定机构的受理业务范围不受地域限制，鉴定受干预较少。第二、鉴定人的登记管理规定不同。医疗事故技术鉴定的鉴定人是在当地卫生行政部门登记，医学会是各级卫生行政机关的下设机构，而医疗司法鉴定的鉴定人必须经省级人民政府司法行政机构许可并编入名册进行公告，鉴定的独立性较强。第三、鉴定人负责制不同。医疗事故技术鉴定实行集体合议制，由鉴定组承担责任，鉴定人责任心不强；而医疗司法鉴定实行鉴定人负责制，鉴定人必须在鉴定报告上签名，鉴定人有不同意见的应当注明，强化了鉴定人的责任。第四、对鉴定结论不服，重新鉴定所需条件不同。医疗事故鉴定作出后，当事人有异议的，就可以申请再次鉴定，而医疗司法鉴定必须符合“鉴定机构或鉴定人不具备相关的鉴定资格、鉴定程序违法的、鉴定结论明显依据不足的、经过质证不能作为证据使用的”四种情形，才能申请重新鉴定，法律要求严格。

两种鉴定机构作出的鉴定结论往往不同，甚至出现一起案件几次鉴定，同一个人在同一个损害后果的情况下几种不同鉴定结论的尴尬，影响了医疗纠纷案件处理的效率和公正性。

（三）赔偿项目和标准的二元化

根据《通知》规定，构成医疗事故的赔偿参照《条例》规定的赔偿项目和标准；非医疗事故的赔偿适用《民法通则》及有关人身损害赔偿司法解释规定的项目和标准赔偿。两种标准差别很大。

医疗损害的赔偿标准，《条例》规定了医疗费、误工费等12个赔偿项目，并分别规定了计算标准。2003年12月26日，最高人民法院发布了《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，该司法解释根据民法通则等法律的有关规定，详细列明了人身损害的14个赔偿项目和计算标准、方法。司法解释与《条例》的差别主要有以下几点：1、死亡赔偿金。《条例》未规定死亡赔偿金，而司法解释作了规定。因而在医疗事故造成患者死亡的情况下，按医疗事故适用《条例》所得到的赔偿将明显少于按非医疗事故适用《民法通则》和司法解释所得到的赔偿。司法解释规定的死亡赔偿金的计算标准是“按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。”并规定了精神损害抚慰金。《条例》对于造成患者死亡的，规定了一项“精神损害抚慰金”，按照医疗事故发生地居民年平均生活费计算，“赔偿年限最长不超过6年”。2、残疾赔偿金。《条例》规定了残疾生活补助费，标准是，“根据伤残等级，按照医疗事故发生地居民年平均生活费计算，自定残之月起最长赔偿30年”。司法解释规定了残疾赔偿金，其计算标准是，“根据受害人丧失劳动能力程度或者伤残等级，按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，自定残之日起按二十年计算。”3、被扶养人生活费。《条例》规定的标准是，“按照其户籍所在地或者居所地居民最低生活保障标准计算。对不满16周岁的，扶养到16周岁。对年满16周岁但无劳动能力的，扶养20年”；司法解释规定的标准是，“按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均消费性支出和农村居民人均年生活消费支出标准计算。被扶养人为未成年人的，计算至十八周岁；被扶养人无劳动能力又无其他生活来源的，计算二十年。”4、护理费。《条例》仅规定了陪护费，即“患者住院期间需要专人陪护的，按照医疗事故发生地上一年度职工年平均工资计算”。司法解释规定的护理费标准是，“护理人员有收入的，参照误工费的规定计算；护理人员没有收入或者雇佣护工的，参照当地护工从事同等级别护理的劳务报酬标准计算。”“护理期限应计算至受害人恢复生活自理能力时止。受害人因残疾不能恢复生活自理能力的，可以根据其年龄、健康状况等因素确定合理的护理期限，但最长不超过二十年。”

两者比较，《条例》的标准低。两者的适用结果是形成了医疗纠纷处理中医疗赔偿二元化的情况，而且按民法通则和人身损害赔偿司法解释的标准赔偿比按《条例》规定的标準赔偿所得高，由此产生了医疗损害后果重赔偿反而少的严重的处理结果不公平的现象，造成了法律制度的混乱。严重损害了法律的确定性和预见性，严重的损害了司法权威，导致了新的矛盾产生。

二、《条例》与《侵权责任法》的冲突

2009年12月26日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《中华人民共和国侵权责任法》，自2010年7月1日起施行。《侵权责任法》不再把医疗损害划分为医疗事故和非医疗事故，使用统一的“医疗损害”的概念，设“医疗损害责任”专章规定了医疗损害侵权责任构成要件及其责任承担主体、医疗产品造成患者损害的侵权责任、免责事由等问题。《侵权责任法》虽然没有明确规定医疗损害赔偿范围和标准，但不明确规定就是说医疗损害赔偿范围和标准没有特别规定，与其他侵权类型完全一样，适用统一的人身损害赔偿标准。

虽然，《侵权责任法》施行后国务院公布的《条例》没有被宣布废止，仍然有效。但是，从我国法律位阶上说，《侵权责任法》是法律，《条例》是行政法规，从法理上分析，在《侵权责任法》生效后，《条例》与《侵权责任法》相冲突的规定应当无效。因此，《侵权责任法》施行后，《条例》必须修改或废止。但是，至今没有修改或废止。

2013年3月1日，最高人民法院和最高人民检察院公布了《关于废止1997年7月1日至2011年12月31日期间制发的部分司法解释和司法解释性质文件（第十批）的决定》，自2013年4月8日起施行。该《决定》废止了最高人民法院《关于<医疗事故处理条例>审理医疗纠纷民事案件的通知》，废止理由就是“与侵权责任法等法律规定相冲突”。至此，最高司法机关明确宣布废止了司法实践中医疗损害赔偿纠纷法律适用二元化体制。《条例》与《侵权责任法》相冲突的内容已经实际无效。因此，《条例》应当尽快修改，实现医疗损害赔偿制度的统一。

三、《条例》的修改建议

随着我国法制工作的不断发展，一些新法律相继出台，法律制度应当统一和完善，因此，建议对《条例》作如下修改：

1.重新定义医疗事故的概念，使概念更准确、更全面。2.统一医疗事故鉴定与司法鉴定法律制度，消除鉴定制度的二元化体制。3.删除《条例》第五章。废止由卫生行政部门受理调解申请的规定，医疗事故的调解，由根据《中华人民共和国人民调解法》设立的第三方调解组织受理处理。医疗损害的赔偿统一适用《侵权责任法》。4.修改后的《条例》专门适用于卫生行政机关对医疗事故的预防与处置、医疗事故的认定、医疗事故的行政处理与监督。突出卫生行政机关对医疗机构及其医务人员的医疗行为的监督和管理，防止医疗事故的发生，加强对医疗事故的处理和问责。