回顾与展望：关于我国第三轮司法改革的思考

季焕爽　王琳

【内容提要】 随着党的十八届三中全会的召开，新一轮的司法改革已悄然展开。司法改革既要立足国情、审时度势，保持與政治改革相适应的速度，又要博采众长、融汇中西，保证党的领导与依法治国的统一。司法改革作为政治改革的重要内容，应当纳入国家政权的视野予以考量。在国家建设的视野下，我国司法改革应当坚持在党的领导下，以实质法治建设为主兼顾形式法治建设，切实提升司法权的地位，将涉诉信访问题纳入改革视野，让渡部分司法权于社会，进而开创社会主义法治建设的新局面。

【关键词】 司法改革 法治 涉诉信访

【作者简介】 季焕爽，广东省清远市清城区人民检察院工作人员；王琳，河南省开封市顺河回族区人民法院政治部主任。

【中图分类号】 D926 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）04-0018-03

当前中国，包括司法改革在内的政治改革已经“箭在弦上”，而改革所面临的压力和困难也是前所未有的。2013年党的十八届三中全会提出了司法改革的新目标：“要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。”不少学者都将此次党的十八届三中全会视作我国第三轮司法改革启动的标志。在这样的背景下，我们不禁要问：前两轮我们的司法改革是成功的还是失败的？我们该从中吸取怎样的经验和教训？第三轮司法改革要解决什么问题？改革的力度如此之大当如何保证改革与稳定的关系？带着以上问题笔者开始了对我国司法改革的思考。

一、从形式法治到实质法治：司法改革模式的蜕变

一般认为，第一轮司法改革始于上世纪80年代，涉及审判方式和司法职业化改革等内容，改革的内容更加侧重法律程序的完善、审判方式的转变，如“法袍”“法槌”的引入、专家咨询制度的确立、死刑复核程序的改革等。此外，该轮司法改革比较注重对西方审判模式的吸收和引入，在指导思想上还积极贯彻“审判独立”“司法公正”“程序正义”等司法理念。2004年12月，中央提出司法体制和工作机制改革35项任务，全面启动司法体制机制改革。这被看作是我国的第二轮司法改革。2008年12月，中共中央转发《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，再次提出60项改革任务，将司法体制机制改革推向新阶段。这一轮司法改革与第一轮相比，一方面更加注重司法权的科学配置，另一方面开始积极将社会主义的司法理念引入到司法改革。从改革内容来看，两个时期的司法改革有着很大的不同。第一轮改革更注重法院程序问题的改革，主要表现在审判方式的改革；而第二轮的司法改革则更倾向于实质法治的建设，一方面积极倡导社会主义法治理念，要求法官树立“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的司法理念，坚持司法的人民性；另一方面要求审判工作在新的形势下实现“司法能动”，突破司法的被动性和保守性，要求法官走出法庭、走近群众，将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽阶段。

通过对比两种改革模式，细心的人们不难发现这样一个问题：两轮司法改革对于西方法律制度和传统有着截然不同的态度。第一轮的改革更多地吸收了西方法治的传统，受到西方法律思想的影响也较深。第二轮的改革则更为本土化和政治化，受西方的影响较小。那么，造成两轮改革模式大相径庭的原因是否在于此呢？在笔者看来，两种改革模式并非只是简单地对于西方法律传统的态度存在差异，而是形式法治与实质法治之别。

我国真正意义上的法治建设也仅仅三十余年，必然要经历以模仿、学习为主的形式法治建设向以重构、再造为主的实质法治建设的蜕变。而这种蜕变也为第三轮司法改革提供了经验意义的价值导向。不可否认，我国人民法院的职权配置仍不科学，审判组织和程序仍待完善，而这些都是形式法治所需要解决的问题。但是单纯的形式法治建设已经不足以解决当前我国司法建设的顽疾，如司法建设不平衡、司法的地域差异等问题。笔者曾就司法的地域差异这一专题进行调研，调研的对象为广东省清远市A区人民法院与河南省开封市B区人民法院。两个基层法院在编人员人数相近，但是A区法院人均办案量是B区法院的三倍左右，更令人诧异的是：B区法院的涉诉信访发生量是A区法院的近十倍。笔者调研后发现，开封市B区人民法院所在地区为古都老城，经济欠发达，并且人们法治观念薄弱，群众在诉讼中很少请律师代理诉讼；而清远市A区人民法院则相反，为新兴城市，经济较发达，有一半左右的案件有律师代理。即因为经济、地区文化等原因，律师的缓冲作用也差距甚远，最终导致两个基层法院面对截然相反的情况。那么对于A区人民法院而言，虽然办理的案件较多，但是并不需要过多做法律解释工作，而B区人民法院的法官办理案件数量较少，却往往被束缚在冗杂的释法说理工作之中。对于此类问题，单纯通过形式法治建设不可能得到彻底解决，唯有通过实质法治建设才能够实现相对的公正！

二、内向性改革与外向性改革：关于改革的向度问题

《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中明确了下一步司法改革的措施，包括：改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这些措施针对的正是饱为诟病的“司法地方化”问题。行政权与司法权应当是彼此制约的关系，但是面对强势的行政权，司法权从来都是依赖和支持，其原因就在于司法权的地位较低。该条举措之实质就是在国家权力层面赋予司法权以更高地位，这也是第三轮司法改革是否能够成功的关键。

司法改革应当具有双向维度：外向性和内向性。所谓外向性，就是通过司法改革理顺司法权同党的领导、立法权、行政权等权力之间的关系；内向性则是通过完善人民法院的权力配置、理顺上下级法院的关系来提升人民法院的审判能力，更好地发挥人民法院的职能。回顾前两轮司法改革，我国的司法改革一直坚持内向性改革，即只是对人民法院内部体制机制、队伍建设、权力配置等问题的改革，较少涉及外向性改革。其原因无非是内向性改革容易实现，司法机构内部权力调整的制度性障碍较少，操作更为便宜。仍以第一轮司法改革与第二轮司法改革为例，前者更为敏锐地观察到了外向性改革的重要性。第一轮司法改革时期，司法改革着重解决三个问题：司法权力地方化、审判活动行政化和法官职业大众化。为此设定了一系列改革目标：改革法院体制、改革法院的人财物管理体制，建立法院财政经费保障机制，要求在党管干部的原则下，改革法院人事管理制度，避免地方对法院人事任免的不当影响，切实保障审判独立；建立、健全独立审判保障制度。除了通过体制改革保障审判独立宪法原则得以实现外，还应当建立其他保障机制，如法官的身份保障、任职保障、待遇保障制度，审判过程中的法官之间、审判组织之间、法官与院长庭长之间的内部独立保障制度，上下级法院之间的审级独立保障制度以及干扰司法的有效惩罚机制等。这些目标有些得到了实现（以法院体制改革为例，法官任免、法院内部机构设置体制改革以及法院司法行政管理体制等都得到了完善），但是也有许多关键问题未得到解决，如法院与其他机构职权划分等。目标未实现的原因是多方面的，既有人民法院自身能力的因素（人民法院不可能将政府等其他机构纳入改革范畴），也有改革资源短缺等其他掣肘的客观因素。

司法机构与其他相关机构之间的权力关系是司法改革的核心问题，必须通过外向性改革方能解决。只对人民法院进行内部改革，虽然能够使审判权行使更加科学化、民主化，却可能出现“闭门造车”的现象，甚至会弱化司法权的法律地位。在面对强势的行政权时，司法权会畏首畏尾，不能对其构成制约；在面对“不当的外部监督”和行政干预时，会显得软弱和保守。所以，外向性改革能否实行以及能走多远是下一步司法改革成功与否的关键。前文已述及，人民法院没有能力单独进行外向性改革，那么此项工作应当由谁承担呢？答案是唯一的：中国共产党。而改革的方式也必须是“从上到下”的改革，先有顶层设计，然后由中央到地方逐级贯彻。

三、涉诉信访与司法权社会化：“强国家—弱社会”结构下的司法改革

涉诉信访已经是严重困扰司法权运行的问题，对于涉诉信访的产生原因不乏论著。笔者此处希望借助“国家—社会”理论对涉诉信访问题进行探讨，以期在司法改革过程中，将信访问题纳入改革的视野。

新权威主义现代化理论的代表学者萧功秦教授认为，近年来我国一方面国家控制力度越来越大，而社会矛盾却越来越频繁地发生，此现象的原因在于我国的“强国家—弱社会”模式。该模式下，国家的优势在于通过威权强制整合，能够发挥举国之力实现高效率、高增长，但同时也面临五大困境：腐败困境、两级分化困境、国富民穷困境、“国有病”困境和社会创新能力弱化的困境。由于国家机关强大，而社会较为松散，公民的政治意识、社会组织意识不强，所以社会矛盾的解决主要依靠政府对社会进行治理。在社会治理方面，“强国家—弱社会”模式可以实现延时效应，国家通过压制政治参与和利益诉求来延缓矛盾爆发与公开化，以延时效应争取时间差，让国家解决纠纷，等到旧的矛盾解决了，新的矛盾出现了，进一步通过强制方式压制诉求，进一步实现延时效应，如此循环。如此一来，可能造成的后果是：大量矛盾堆积，国家没有意识或者当意识到的时候已经错过了最佳的治理，甚至引起群体性事件的爆发。对于人民群众而言，当政府是管制政府时，因为政府的高压管制，人民群众的利益诉求会隐忍不发。但是，一旦政府从管制型政府向服务性政府过渡时，长期的社会矛盾就会如同决堤的洪水般一发不可收拾。对于司法机关也相同。人民群众长期压制的利益诉求，对于公平正义的渴望，甚至于因为历史原因造成的精神损害（如“文革”时期对一些人的不当处理）等，在政府转型时都会以诉讼的形式涌向司法机关，因而必然会造成司法机关手足无措。此时，高涨的群众情绪与司法机关的相对弱势，再加诸人民群众的“青天”情结等因素，在人民群众的诉求（正当的或不正当的）不能被满足之时，涉诉信访就成为了偶然中的必然。所以，涉诉信访问题也是我国“强国家—弱社会”模式的负面产品。解决问题的关键也在于如何化解“强国家—弱社会”模式的负面效应。萧功秦教授给出的答案是：“不失时机地培育、发展公民社会，发展社会自治组织，通过公民社会来发展国家‘一统整合之外的另一种解决社会矛盾的新机制。”笔者以为，上述观点的实质是政府将部分权力让渡给人民，在一定“条件”下允许人民通过自治的方式解决内部矛盾，而“条件”就是：国家提供足够的空间和公民具备相应的素质。

司法改革作为政治改革的重要组成部分，不能单单着眼于人民法院体制、机制问题，还应当扩宽视野，自觉地纳入国家政权建设的考量之中。涉诉信访问题是国家转型时期社会矛盾的一个方面，人民法院应当看到其特殊性，也应当注意到其与其他社会矛盾的共性。如前文所述，單靠司法机关的力量是不足以解决涉诉信访问题的，而依赖国家的发展则需要较长时间的等待。笔者以为，完全可以将新权威主义现代化理论率先运用在涉诉信访矛盾的处理上，依赖社会的力量解决人民的内部纠纷，这也与司法权社会化理论不谋而合。对于社会矛盾的化解，目前国家采取的措施是社会矛盾综合治理，即各地区、各部门、各单位在党政统一领导下，逐步建立起矛盾联调、问题联治、平安联创的工作机制，动员一切力量，力争将矛盾化解在基层、消除在萌芽。对于进入诉讼程序的矛盾纠纷，强调调解结案，保证案件的社会效果和法律效果兼顾。这些做法确实起到了一定的作用，使大量的社会矛盾得到了处理。但也耗费了大量的人、才、物，依然发挥的“举国体制”，动员了一切可以动员的力量，这种做法是不可持续性的，仍然是政府帮助社会解决问题，而非社会自主解决问题。并且随着司法改革的进行，司法机关同地方党委、政府的关系必然不如之前密切，涉诉信访问题可能需要人民法院自己背负，如此背景下司法改革应当如何开展？

笔者以为河南法院的社会法庭制度为涉诉信访问题的解决开辟了新道路，也为司法改革提供了素材。社会法庭是依据法律法规、乡规民约、道德伦理等自主、自治协商调处矛盾纠纷的民间组织，一般设立在乡（镇）政府所在地。每个“社会法庭”配备2或3名常驻“社会法官”，从基层中德高望重、热心公益、有较高解决纠纷能力的群众中聘请，负责日常调处工作。社会法庭制度实现了司法权从人民法院向社会组织的让渡，发挥了社会组织的作用，调动了人民群众的参政积极性，为我国司法改革提供了新思路和新素材。虽然该制度还存在很大的缺陷，如社会法庭的经费问题、社会法庭的性质问题等，但总体上看，社会法庭是我国法治建设的有益探索。

责任编辑：徐建秋