新时期领导干部公开选拔存在的问题及对策研究

2014-05-30汪毕文

商 2014年49期

作者简介：汪毕文（1989.11-），江西婺源人，上海师范大学知识与价值科学研究所助理研究员、行政管理硕士，主要从事社会治理与非政府组织（NGO）研究。

摘要：改革开放以来，对于党政领导干部的选拔一直是国家干部人事制度的重要改革方向。经过较长时间的改革历程，国家逐渐摸索出一套具有中国特色的领导干部选拔体制，并在不断地修正中。领导干部公开选拔任用，一时打破过去传统的作法，将干部人才选拔制度推向了新的高度，为我国经济社会的发展选拔配備适用的人才，进而为实现社会主义现代化发挥巨大作用。

关键词：领导干部；公开选拔；问题；对策

公开选拔党政领导干部制度，即“公选制度”是改革开放以来所建立的人事制度的一部分。它自上世纪80年代中期创建以来，三十多年中不断地改革创新，始终坚持党的优良传统，把选人用人的基本原则与改革创新的时代内涵相结合，现已发展成为我国党政机关领导干部选拔任用的基础制度之一。公选制度打破以往政府内部选拔人才的惯例，为党政部门输送优秀的人才干部队伍开辟了一条外部渠道。近年来，伴随经济社会的高速发展，党政部门越来越需要适应时代进程的优秀干部人才，为配合社会的发展，公选制度取得了空前的发展，在选人用人方面发挥了巨大的作用，有力的推动社会主义现代化建设。

一、领导干部公开选拔过程中存在的问题

我国领导干部公开选拔制度实施近三十年来，各级地方政府始终在坚持以“公平、公开、竞争、择优”的原则指导下，开展了大量的创新实践，积累了许多经验，总结了不少成果，业已形成一套较为完善的选拔程序与做法，但在实践中也存在着一系列的问题与局限，阻碍着公开选拔制度的健全与完善，这些问题主要有以下几个方面：

1.领导干部公开选拔存在认识方面的偏差

认识偏差是阻碍一切工作有效进行的的思想根源，这将不利于我国领导干部公开选拔工作的开展，影响社会的发展。根据调查和相关文献查阅，现阶段我国在领导干部公开选拔具有两方面认识的障碍：一方面，在公开选拔过程中，组织内部的人存在抗拒的心理，不愿意接受公开选拔领导干部的方式，原因是这种方式直接阻碍了内部人员的升迁；另一方面，参与选拔对象对当前领导干部公开选拔制度中适用的的方式方法存在不信任，过度担心没有选上所造成的影响和后果，从而选择不参与来规避风险。这种偏差也导致公开选拔范围和对象的缩小，使得公开选拔没有达到预期效果。另外，由于每个组织单位的特有环境，不能够以辩证的观点去看待刚通过公开选拔上岗的领导干部的优势与缺陷，也会影响候选人的参选积极性。领导干部公开选拔与现行的委任制度和后备干部管理制度存在差异和矛盾，组织内部的人员对公选上岗的干部存在过高的期望，没有合理的看待选拔上来的干部，没有真正认识到公开选拔不是选完美的人，而是选有能力的人。

2.基层公选中依然存在推荐失真、考察失实、决定任用不民主现象

领导干部公开选拔过程中，从一开始的推荐报名及考察任用就存在一定的不良现象，不利于公选的初衷实现。部分地区在领导干部公选过程中，关于推荐对象的报考资格就没有相应的统一规定，往往以个别领导的主观认定为准，甚至出现以人设岗、量身定制的嫌疑。在推荐的程序设计规定不合理，参与推荐的范围相对较小，推荐的方式有悖于“公平、公开”原则，从而使得监督乏力，推荐结果失真。考核或者考察是公选中最重要的一步，它的结果与任命直接相关。我国现阶段公选考核基本延续传统做法，在广大基层党政部门经常出现公选考核的公开性与透明度不足，考核和公告的范围过窄，民主测评的形式单一，标准的量化和细化不够，以及人员操作的不规范而致使相应的监督难以到位，出现推荐失真、考察失实的问题，一些重要的问题被候选人的表面行为所遮掩。基层党政组织在集体讨论决定干部任用时，由于缺乏相应的监督机制，实际操作起来存在着很大的偏差。例如：集体讨论中讨论的程度不够，往往由组织的一把手“拍板决定”，其他同志基本随声附和；甚至有些基层书记会议取代了常委集体讨论，组织与纪律检查部门的监督作用几乎没有任何体现。

3.领导干部公选的岗位或职位分析不科学

美国行政学家怀特曾说：“现今人事管理建设在两大柱石之上，一为选贤任能，一为职位分类，两者缺一不可。”岗位或职位分析是进入领导干部公开选拔的起点，是整个干部人事管理科学化的基础，详细合理的岗位分析有助于实现现代干部人事管理的科学化，规范化和标准化。在公开选拔领导干部之前，由于一些机制不健全的原因，对所需岗位人员没有一个全面、规范的分析，进而很难制定出科学、清晰、有效地岗位说明书。一但没有岗位说明书，就不可能形成素质要求合理、职责明确、岗位匹配等相应条件，这些条件又是领导干部选拔任用的基础和标准。当前，我国的公开选拔制度并没有客观、深入、准确的岗位说明书，在这样的基础上进行领导干部的公开选拔，往往会出现某些极个别的领导或工作人员采用主观判断或对有交情的候选人网开一面，必然导致对选拔结果的“绑架”，从而造成公开选拔的结果不合理。人力资源管理中的人员招聘理论提出选人用人的关键在于“人——岗匹配”，而“人——岗匹配”的前提就是要在岗位分析得基础上全面了解岗位，在人员了解的基础上全面把握人，然后实现人与岗位的最佳匹配。①

4.领导干部公开选拔的法律法规不健全

依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，是国家民主法治进步的重要标志，建设中国特色社会主义文化的重要条件，是国家长治久安的重要保障。②法制建设是依法治国的重要一环，在管理干部中也要遵循法治的原则，领导干部的管理纳入法治轨道是依法治国的必然选择，逐步建立健全以法律为参考依据，保证各级领导干部选拔任用、绩效考核与其他相关管理的客观、公正法治体系。三十多年以来，我国关于党政领导干部公开选拔的相关规定正逐步建立起来，《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公开选拔领导干部工作暂行规定》、《党政领导干部任职试用期暂行规定》、《关于推荐领导干部任用前公示制度的意见》等一系列条例和规定日渐健全。但是，这些仍只停留在“文件”层面，尚没有正式成文的法律文件，只依靠这些文件是不足以将我国基层以及各级干部选拔工作做到位，说长远一点，甚至会影响我国深化改革的战略目标的实现。公开选拔的法制化进程的滞后，可能会导致在公开选拔的实际工作中遭遇“无法可依”的尴尬局面，对候选对象和组织者来说都是不利的。公开选拔的法律制度不健全，也会使在公选工作中出现违法违纪的行为，在无法可依、难以惩处的情况下，不正之风难以根除，勤勉清廉的作风不易树立。

5.领导干部公开选拔的周期长，成本相对过高

领导干部的公开选拔普遍存在时间较长、成本相对较高的现象，并且近些年来呈现不断上升的趋势。我国一直以来强调政府工作“精简高效”，这一现象明显背离了选拔人才过程中追求低成本、高效益的原则，背离了“精简高效”的目标。选拔成本是指招聘者对应聘人员进行鉴别选择，以便作出录用决定时所支付的费用。③本文指的是在公开选拔过程中，基层政府部门和社会直接或间接地所付出的各种机会与物质之和。按照成本理论，公开选拔领导干部中包含显性成本（消耗的资金、投入的时间、人力与精力等）、隐性成本，主要是公开选拔策划、实施过程中，因为受到诸多客观因素，所产生的政治成本、机会成本、风险成本和旁置成本。另外，现阶段我国党政领导干部选拔工作量明显上升，周期拉长，费用自然会上涨。一般来说，对于基层的公开选拔工作，从宣传到组织考试，再到面试考察、任前公示、培训，至少需要一个月，多则两三个月，甚至更长时间。这一过程由于大部分的基层政府组织都没有健全的部门来单独执行公开选拔，而是零时建立一个小组开展工作，成本意识的缺乏、宣传范围的不定、执行的要求过于严格从而导致成本一再攀升。成本与周期问题若得不到有效地解决，必然会阻碍党政领导干部工作的开展。

二、完善领导干部公开选拔制度的对策思路

领导干部公开选拔关系到最广大人民群众最直接的利益关系，必须形成一套科学、完善的制度体系，必须坚持科学化、民主化、法制化原则，学习和借鉴配套的理论和经验，将我国基层公开选拔建设成为一个完整、科学、开放的系统，使之成为我国建设一支适应时代变迁的、能够驾驭社会经济变化发展的优秀人才干部队伍的重要举措，對此，提出以下对策建议。

1.端正领导干部公选的认识，营造良好的社会环境

领导干部公开选拔即是关系到能否选拔优秀领导干部为人民服务，也关系到广大基层群众的切身利益，就必须端正对公开选拔的认识态度。一方面，要促进政府和社会对公开选拔的正确认识。增强公开选拔组织方面对其正确认识，树立公选的公平廉洁形象，营造公众积极参与的氛围。④组织者应当秉承科学公正的态度，正确领会公开选拔的重要意义，提升自身对公开选拔制度的科学认识与正确态度，使公开选拔工作真正成为选拔优秀干部人才的重要机制。作为领导干部选拔考任制的一种，既要认识到公开选拔的普遍性，又要强调其特殊性，各种选拔制度都具有其不可取代的作用，因此，要在现有的基层公开选拔的业已形成的经验基础上，以客观、公平、公正、公开、创新的方法有序推进基层党政领导干部的公开选拔工作。

另一方面，应进一步加强对领导干部公开选拔的宣传力度，正确引导社会对公开选拔的看法和认识，广泛动员基层优秀人才积极参与。当前，社会上存在对领导干部公选工作认识的偏差，其负面效应依然存在，若要将此项工作进一步向科学化、民主化、规范化与法治化推进，仍需要进一步加大宣传力度，积极营造更为和谐的社会环境。这样有益于提升公开选拔的公认度和群众参与度，有益于将党和政府的民主政治及政务公开的要求全面贯彻，有益于逐步树立以人为本的选人用人思想。

2.合理分配选拔权力，建立配套的监督体系

英国历史学家阿克顿勋爵曾说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”政治权利具有自我扩张的特性，在这个种没有权力遏制的背景下，权力滥用、侵犯他人利益及腐败恶化更加猖獗。因此，必须尽快建立相应的权力制约机制，内外部权力互相制约，防止权利的过分滥用。在领导干部公开选拔中，也要合理分配选拔权力，防止腐败的出现。为保证领导干部公开选拔过程中不出现腐败，使选拔结果最接近岗位要求，应分散相对比较集中地权力，将这些权力合理有效的分配到对应的部门，改善公开选拔中权力过分集中的不良做法。基层党委领导的组织部门、考试机构和监督部门应当三者合理分工，将考试选拔权力、考核和任用建议权力、监督权力三者分立制衡，共同组成合理的制约机制。

领导干部公开选拔的严肃性和重要性决定了这项工作必须配套形成完整配套的监督机制。强化专职监督、群众监督、制度监督与舆论监督相结合，建立配套的监督体系。⑤党内监督、司法监督应当会同群众监督于一体，共同确保领导干部公开选拔工作的顺利进行，并达到预期效果。党内监督不是局部、被动的自查监督，而是应当主动的、全面的监督。从组织开展公开选拔领导小组的成员开始，全方位的实施有效地监督管理。司法监督必须以法律为基础，强调法律规则的重要性，在领导干部公开选拔过程中，任何组织和个人都必须依法行事，决不允许参杂非法违纪事件，确保法律的意志体现于公开选拔的全过程，保障领导干部公开选拔在法律的框架下运行，保证公开选拔的公正性和严肃性。群众监督是监督中最直接、最广泛的形式，必须在领导干部公开选拔中落实和强化群众监督的重要性，充分保证广大人民群众能够直接参与到选拔的过程总，及时、有效地实现“三公”原则，破除传统任用干部中出现的“暗箱操作”，有效确保监督全过程。另外，选拔过程中应积极听取广泛的基层群众意见，认真核查所反映的各项建议和意见，主动接受群众的舆论监督。坚持各种监督相结合，建立全面，协调、互补的监督网络体系，共同实施对领导干部公开选拔的有效监督。

3.建立健全领导干部公开选拔的法律法规

领导干部公开选拔制度从创建以来，至今已有近三十年的发展历程，党和国家也出台了一系列的刚要、条例及意见规定等，但这些只是条例、意见，尚未以法律的形式确立下来，而且“这些条例和规定本身还很不完善、不具体，如：干部公开选拔的考试委员会的组成、人员要求，监督机构的组织构成、职权配置、监督的形式和方法等”⑥依旧缺乏法律依据。目前，我国“既有由宪法和法律以及章程所规定的选举方式，也有由各部门、各单位领导推荐，组织部门任命的委任方式以及公开选拔方式等。哪些职位可用于公选，拿多少职位公选，国家的法律法规没有规定，党和国家的政策也没有界定，基本上还是由各地党委自行决定。可见，公开选拔领导干部的职位还带有一定的随意性和不确定性，并与宪法和法律所确认的选举制发生冲突”[16]⑦。因此，建立健全我国领导干部公开选拔的明文法律已迫在眉睫。党和国家相关部门，应当适时调研相关情况，把原有的一些规定、意见条例以法律的形式确定下来，形成一套即继承了党在历史上选人用人的优秀传统方式方法，又赋予新的时代内涵，把民主、法治的精神贯彻到法律的制定和实施过程中的，具有中国特色的社会主义领导干部公开选拔法律体系，进一步推进法治国家建设。

4.缩减公开选拔周期，降低公开选拔的成本

高效率和高效性是政府一切工作的目标，也是公开选拔干部的最终目标。现阶段，我国领导干部公开选拔依旧呈现一个总的发展趋势，即选拔周期长，花费成本逐年攀升。提高党政领导干部公开选拔的效率与效益可以从以下两个方面来展开：

第一，缩短公选周期，减小因选拔而对参与者工作的影响。组织部应当积极联合相关部门一同作出公开选拔的规划，是公开选拔在实施期间能够顺利进行，保证公选工作在计划时间内完成。加强对公开选拔的各项设施的建设，减少公开选拔的人力、物力、财力的投入，做好公选工作中每一个环节之间的时间间隔，在确保公开选拔质量的前提下，尽量将整个周期缩短。

第二，采取相应措施，降低公选成本。一方面，领导干部公开选拔可以由多个基层单位共同组织，统一发布招考公告、统一选拔、统一培养，按相应的要求互相委派干部学习，最终通过考核决定任命，从整体上将成本壓缩，使公开选拔形成规模效应。强化基层公开选拔干部任后的跟踪管理，加大对优秀人才的使用力度，做到上岗一批、储备一批、引进一批和激励一批。（作者单位：上海师范大学法政学院）

注解：

①郭庆松：领导干部公开选拔实施中存在的问题及对策[J].中国行政管理，2010（3）。

②江泽民：高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[M].人民出版社，1997.9。

③李木洲，试析公开选拔党政领导干部制度面临的十大困境[J].理论与改革，2011（2）。

④宁本荣：党政领导干部公开选拔制度问题域改进——基于人力资源管理视角的探讨[J].理论探讨，2009（6）。

⑤张成：党政领导干部公开选拔制度存在的问题及其对策[J].理论探讨，2007（1）。

⑥罗媛：我国党政领导干部公开选拔制度的成本困境与对策[J].党政干部论坛，2009（11）：33。

⑦张成：党政领导干部公开选拔制度存在的问题及其对策[J].理论探讨，2007（1）：161。

参考文献：

[1]江泽民，高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，1997.9。

[2]邓小平文选（第1卷）[M]，北京：人民出版社，1993。

[3]（法）孟德斯鸠，论法的精神：上册[M]，北京：商务印书馆，1997。