我国公务员队伍构成的问题及对策分析

段青梅

[摘 要]2006年，《中华人民共和国公务员法》开始施行，这一法律的施行为我国公务员系统的健全提供了法律保障，因此备受赞誉，但是，通过中西方公务员构成对比分析可以获知：《公务员法》的施行并未完全解决我国公务员系统中一直存在的公务员队伍构成方面的某些问题。这一问题的存在引致了一系列负面影响，其成因主要源于体制、历史及理念、法制三大方面，消除这些问题、优化我国公务员队伍构成的途径需要从体制、理念和法制三大方面入手探寻。

[关键词]公务员；队伍；构成

[中图分类号]D630.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）06 — 0043 — 02

构建高质量的公务员队伍是解决我国发展进程中面临的诸多问题的前提之一，因此，有必要对我国的公务员队伍构成加以分析，探寻其中存在的问题及解决之道。

一、 公务员队伍构成的含义及影响

（一） 公务员队伍构成的含义

公务队伍构成主要是指国家公务员队伍由哪些部门或类型的人员组成。公务员队伍的构成包括两大方面：其一、公务员队伍整体要素方面，即定义中国家公务员队伍由哪些部门的人员组成，其中，“部门”涵盖组织、部门和单位；其二、公务员个体要素方面，即定义中国家公务员队伍由哪些类型的人员组成，其类型由公务员的年龄、专业、性别、民族和受教育程度等等加以划分。

（二） 公务员队伍构成的影响

公务员队伍构成的影响可以从整体要素和个体要素两方面进行分析，其影响主要如下（第一点是从个体要素加以分析，后三点则从整体要素进行分析）：

1.公务员队伍构成影响我国政治、经济和社会的稳定。第一、从公务员的民族方面来看。国务院新闻办公室发表《2009年中国人权事业的进展》白皮书显示：截至2009年，我国共有290多万少数民族干部，约占干部总数的7.4%。全国公务员队伍中，少数民族公务员约占9.6%。2010年，“我国少数民族人口达1.13亿人，占全国总人口的8.49%。”〔1〕从这些数据的对比可以看出：我国少数民族公务员在公务员队伍中的比例高于少数民族人口在全国总人口中的比例。这表明：我国政府采取了有效措施保证少数民族公务员在公务员队伍占据一定比例。此举有效地保证了全国（尤其是民族地区）的稳定——由居住地的少数民族在当地担任公务员，能够提升政府对少数民族地区情况的掌握程度，有助于为符合实际情况的政策的制定奠定基础；少数民族地区公众更倾向于服从同一个民族的公务员的命令。第二、从公务员的性别方面来看。各级政府均在公务员招考过程中注意出台相关政策以保证女性在公务员队伍中占据一定比例，此举有效地为我国政治、经济和社会的稳定、快速发展创造了条件：任何一个国家均有男性和女性公民共同组成，女性是一国社会的重要组成部分，这一群体在一国政治、经济和社会发展过程中的见解十分重要，必须有一定数量的公务员代表这一群体、采纳这一群体的意见和建议并对这一群体进行有效领导。

2.公务员队伍构成对财政开支有直接影响。公务员范围包括：“（1）中国共产党机关的工作人员；（2）人大机关的工作人员；（3）行政机关的工作人员；（4）政协机关的工作人员；（5）审判机关的工作人员；（6）检察机关的工作人员；（7）民主黨派（八个政党） 机关的工作人员。”〔2〕这一范围明显大于西方发达国家相关法律中规定的公务员范围，其的影响主要为：致使公务员队伍庞大，加大了财政支出。可见，当公务员范围过大之时，财政支出随之增加，反之则财政支出减少。

3.公务员队伍构成影响公众择业取向。当公务员范围过大之时，公众会将进入公务员队伍作为选择之一，但公务员范围较小之时，进入公务员队伍的难度会上升，将进入公务员队伍作为选择之一的公众数量会极大下降，职位的报名比例也会随之下降。

4.公务员队伍构成影响政府系统运作效能及公众满意度。如果公务员范围过大，公务员队伍会极为庞大，文牍主义和官僚主义等会在政府内部盛行，政府系统的运作效能会随之下降，这将直接导致公众对政府的满意度下降，严重的情况下会引发政治、经济和社会不稳定。可见：公务员队伍构成会对政府系统的运作效能产生直接影响，在此基础上影响公众对政府的满意度。

二、我国公务员队伍构成面临的问题及成因分析

（一） 我国公务员队伍构成面临的问题

1.公务员队伍构成范围过大，“官民比”很高。与西方发达国家相比，我国的公务员队伍范围明显过大。如前文所述，截至2009年，我国共有290多万少数民族干部，约占干部总数的7.4%。由这一数据可知：全国的干部总数为3918.92万。2010年11月开始并于2011年4月结束的第六次人口普查显示：我国的总人口为13.39亿。这两个数据的比值约为1：29，即我国的“官民比”。如加上普通公务员，这一比值将更大。这一“官民比”明显大于西方发达国家当前的“官民比”：“美国2003年的政府公务员人数为310万，‘官民比'为1：94。”〔3〕公务员队伍范围过大对财政支出扩大有直接影响，财政支出扩大则对财政赤字有直接影响。此外，公务员队伍范围过大会进一步强化官本位思想，不利于推进政府转型。

2.对年龄、专业、受教育程度等等的限定程度过高，引致一系列问题。我国公务员部分岗位对年龄、专业、受教育程度等等的限定程度过高，引致：报考人数较少甚至无人报考；某些真正有能力的报考者受限于某一方面而无法报考某些职位，因此无法进入公务员队伍发挥其才能；某些不法官员通过设定各种限定条件而为自己的亲属“设定职位”，借助职务之便以权谋私，在社会上造成严重负面影响，也导致我国公务员队伍的素质受到影响。此外，公务员在升职过程中也会遇到很多与升职相关的年龄、专业和受教育程度等限定条件，这些限定也会导致上述的各种问题。

（二）我国公务员构成面临问题的成因分析

1.制度和理念因素。当前的改革依然面临一些问题：尚未完全消除行政审批制度，部分地方政府对这一制度进行了大量保留或变相保留；人大和司法系统的工作人员依然归属于公务员队伍；部分公益部门的半官方性质尚未改变；大量事业单位的工作人员依然参照公务员待遇。此外，我国的传统理念对公务员队伍的庞大有重要影响，致使公众极为关注公务员的招考，大量公众希望自己、亲属等进入公务员队伍，这是部分官员在公务员招考过程中设定各种条件谋取私利的重要成因。

2.历史因素。首先，“由于长期封建主义历史的影响，在整个导向上，我们过于重视‘权力的归属'， 而轻视‘权力的运作'，从对行政过程的整体设计，到对各个具体工作环节、工作程序的安排，都缺乏足够的科学性、规范性。”〔4〕这一情况对我国公务员队伍范围过大有直接影响。其次，我国历经两千余年的封建社会，这一过程中形成的“官本位”观念和“衙门作风”等依然在影响部分公务员，这些公务员将自己视为统治者，一旦有机可乘就会谋取私利，根本未将自己视为向公众供给服务的公众雇员。

3.法制因素。“当前，我国有关政府组织机构设置及其人员编制的法律、法规仍存在着明显的缺陷，主要体现在：过于简约和原则化，只强调了政府组织编制的基本原则和操作导向，而对于至关重要的编制确定的程序没有做出具体规定，以致各机构编制的确定弹性有余，刚性不足，政府规模扩张就有可能随时发生。”〔5〕这一情况与前文所述我国公务员队伍构成面临的两个问题直接相关。

三、改進我国公务员队伍构成的对策分析

（一）制度层面的对策

1.将党、人大、司法等部门工作人员划出公务员队伍。为了消除这些弊端、改进我国公务员队伍构成，有必要将党、人大、司法等部门工作人员划出公务员队伍。这一举措对我国的政治、经济和社会均会产生重要影响，因此不可小觑，在践行这一举措之前，必须展开充分论证，提出多套方案，形成决策之后再某些地方进行试点，试点成功之后再逐步推行，切不可急功近利及一刀切。

2.减少政府层级并将闲职公务员划出公务员队伍。近年，国内众多学者大力倡导组织扁平化，这一理念也逐渐开始影响我国的行政体系，部分学者开始对政府层级的减少展开研究，取得了一些有价值的成果。整体而言，减少政府层级并将部分闲职的公务员划出公务员队伍，能够有效地缩小我国的“官民比”，为我国公务员队伍效能的提升创造条件。

（二） 理念层面的对策

1.官本位思想的消除。为消除公务员招考及升职过程中存在的诸多问题，有必要消除公务员队伍中依然残留的官本位思想，通过培训及教育等方式促使公务员牢固地树立为人民服务的理念，在具备服务型政府理念的基础上真正把自己视为公众的雇员——而非统治者。

2.社会地位观的改变。公众的社会地位观不准确是公务员招考及升职过程中存在诸多问题的重要成因，因此，有必要采取有效措施改变公众的社会地位观，如：加强宣传教育，使公众明白担任公务员并非进入社会上层的体现；从事不同职业的公民人人平等。通过正确社会地位观的树立，能够为消除公务员队伍构成面临的问题创造条件。

（三）法制层面的对策

1.立法的保障。法律的设置能够从法制层面为防止某些问题“死灰复燃”提供保障，为了消除我国公务员队伍构成面临的问题，有必要通过立法对某些方面提供保障，如：“为了保持政府组织适度规模，应设立《公务员编制法》。在我国法律体系中，《公务员编制法》应属于政府机关组织法的范畴，是其重要组成部分。应根据我国现行公务员各机关编制存在的问题和我国政治体制改革和行政体制改革的实践经验，完善国务院组织法以及地方各级政府组织法，明确规定政府组织机关的设置、编制、职权、职责、职数、人员配置等。”〔6〕

2.严格执法。改革开放之后，鉴于文化大革命期间出现的某些问题，我国开始倡导“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”这一原则。为了消除我国公务员队伍构成面临的问题，在制定相关法律法规的基础上，我国的司法部门对在执行这些法律法规的过程中认真践行“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”原则，从法制角度消除政府随意改变公务员队伍构成的行为。

〔参 考 文 献〕

〔1〕教育部人文社会科学基金项目 全国少数民族人口发展状况量化分析——第六次人口普查统计数据成果介绍〔J〕.中央民族大学学报，2013，（11）.

〔2〕宁善威.对我国公务员范围界定的反思〔J〕.经济与社会发展，2007，（02）：23.

〔3〕 1∶198：解读“官民比”六个疑问〔N〕.人民日报，2005-05-30：001.

〔4〕〔5〕〔6〕 仵云锐.浅论我国公务员构成问题〔J〕.才智，2010，（03）：205.

〔责任编辑：张 港〕