构建被征地农民养老保障制度的思考

韩琳

摘 要：解决被征地农民养老保障问题，是维护农民权益、促进社会稳定、推进全域城市化进程的现实需要。大连在推动被征地农民养老保障方面取得积极进展的同时，还存在许多需要进一步解决的问题。完善大连市被征地农民养老保障制度的对策主要包括：提高养老保障待遇水平，建立正常增长机制；优化养老保障制度设计，提升统筹管理层次；创新养老基金管理方式，提高资金管理收益；提高养老保障账户收入，持续分享集体经济。

关键词：被征地农民；养老保障；大连

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）19-0079-02

随着大连市全域城市化的加快推进，城市发展空间由中心城区向全域拓展。在这一过程中，部分农民承包的土地被征用于城市建设，失地农民长期以来利用土地收益养老的功能受到了抑制。为了彻底解决被征地农民的养老保障问题，完善被征地农民的社会养老保障制度成为一项亟待解决的重要民生任务。

一、大连市被征地农民养老保障现状

大连市于2006年下发了《关于贯彻落实<辽宁省被征地农民社会保障暂行办法>的通知》（大政办发〔2006〕171号），要求各区市县建立专门的被征地农民养老保障制度，实行资金由政府、集体和个人三方共担，以待遇标准确定缴费数额，个人专户与统筹账户、专项调剂相结合。其中，集体和个人缴费资金从土地补偿费和安置补助费中一次性划拨和抵扣，与其利息一起记入个人专户资金；政府资金从土地出让金净收益中提取，与其利息和其他收入分别记入统筹账户资金和调剂资金。被征地农民养老保障待遇标准要求不低于城镇居民最低生活保障标准。目前大连市有10个涉农地区全面开展了被征地农民社会保障工作，截至2012年底，全市共有53 076人参保，征收保障资金22.71亿元（不含保税区、长兴岛），已支付保障资金7.30亿元。

在全域城市化推进过程中，为进一步完善被征地农民养老保障制度，大连市加快了实现与城镇职工基本养老保险制度并轨的步伐，使被征地农民的社会养老保障利益基本上得到了保障，对维护社会稳定、促进经济发展起到了重要作用，但在实际操作中仍然存在一些亟待解决的问题。

二、大连市被征地农民养老保障存在的问题

1.养老保障待遇水平低

大连市大部分涉农土地征占地区所领取的被征地农民养老金待遇水平低。表现为：平均养老金月发放水平约589元（见表1），只比大连低保标准（月530元）高10%左右。与大连市城镇居民年平均收入相比，大连市被征地农民平均养老金水平占城镇居民平均收入的比重约25.7%，与“保基本”的目标（社会养老保险待遇占居民社会平均收入比重应达到60%）相差一半多。虽然，被征地农民从身份和生活方式上实现了“由农入城”的转变，但是社会养老保险待遇收入却并没有与城镇职工平均养老金水平拉齐。2012年大连市城镇职工退休人员的月人均养老金为1 756元，分别是长兴岛、北三市和金州新区被征地农民养老金的约4倍，是旅顺、保税区、花园口和高新园区被征地农民养老金的约2倍。

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2.养老保障统筹层次低

大连市被征地农民养老保障资金实行县（市）级统筹管理，统筹层次偏低、统筹范围过小，各统筹地区基金自行收缴支付，县（市）间不能互相调剂资金，容易产生待遇水平不均衡的问题（见图1）。目前大连市被征地农民养老保险待遇水平已经拉开了低、中、高三个档次。低档次地区有长兴岛、北三市和金州新区，每人每月养老金300～400元左右；中等档次地区有旅顺和保税区，每人每月养老金700～800元左右；高档次地区有花园口和高新园区，每人每月养老金900～1 000元左右。此外，养老保障统筹层次低不利于形成养老金的规模投资基金，限制了养老基金的投融资渠道选择，只能将养老基金存放在银行财政专户，带来了养老基金保值增值难的新问题。

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3.养老保障资金管理方式单一

大连市对养老保障账户资金采取的是社会保障财政专户记账管理模式，实行专款专用的收支两条线管理。虽然确保了账户资金安全，但由于管理方式单一，仅按银行机构一年期存款利率记账，养老保障资金的收益率较低，存在账户资金贬值的问题。根据中国人民银行2012年7月公布的银行机构一年期存款利率为3%，同年大连市居民消费价格总水平比上年同期上涨3.4%，养老保障账户资金贬值率为0.4%。从消费用途看，被征地农民养老金主要用于食品支出等，2012年大连市食品价格水平比上年同期上涨5.3%，被征地农民养老保障资金账户贬值程度更大，年贬值率为2.3%。

4.养老保障账户支付压力大

被征地农民养老保障账户资金主要从土地出让金、土地补偿费和安置补助费中一次性划拨和抵扣，标准主要参照征地当时城镇居民最低生活保障标准和涉农征地人口数量。实际支付中，被征地农民养老金待遇标准要与不断上涨、动态变化的城镇低保标准挂钩，这样就出现了养老保障账户收入增长跟不上养老金支出增长的财务压力问题。养老保障账户支付压力大，暴露了传统征地城镇化模式不可持续的弊端：一是养老保障账户收入没有持续分享土地增值收益；二是养老保障账户收入没有持续分享村级集体经济资产盘活收益。一次性土地征用补偿及一次性划拨被征地农民养老保障账户资金总有用尽的时候，为此，要积极探索新型城镇化模式，壮大农村集体经济，提高养老保障账户可持续支付能力。

三、完善大连市被征地农民养老保障制度的建议

1.提高养老保障待遇水平，建立正常增长机制

一是设立市级财政专项养老保障补助资金。市人社局和市财政局根据年龄达到60周岁的被征地农民数量和人均养老金补助水平，核定专项补助资金总额，优先用于增加长兴岛、北三市、金州、旅顺的被征地农民养老金，逐步缩小与保税区、花园口、高新区等地区的差距，三年内拉齐。

二是建立养老金正常增长机制。把被征地农民养老金数额与城乡居民人均收入、基本生活消费、预期寿命、财政收入等因素挂钩，计算出年度养老金待遇调整系数，尽快缩小被征地农民养老金与城镇职工平均养老金水平之间的差距。具体计算方法为：“60岁以上城乡居民人口期望余寿平均变动率、上年市财政收入平均增长率、上年城乡居民平均收入增长率、上年城乡居民基本生活消费与市财政收入的增长比”的连乘积。

三是实施被征地农民养老金与城乡居民基础养老金联动。从性质上看，被征地农民养老保障是一种土地补偿保障，不排斥享有城乡居民社会养老保险的权利，对于非从业的被征地农民应该在享受被征地农民养老金基础上，同时享受城乡居民基础养老金（每月150元）。

2.优化养老保障制度设计，提升统筹管理层次

一是整合养老保障制度。市政府要尽快研究出台《关于进一步做好被征地农民养老保险工作指导意见》，优化养老保障制度设计，将大连市原被征地农民养老保险纳入城乡居民社会养老保险、城镇职工基本养老保险制度统一管理，不再建立单独的被征地农民养老保险制度。被征地农民养老保险的统筹层次随城乡居民社会养老保险制度合并管理，直接提升为全市统一养老基金账户统筹。

二是做好统筹层次提升过程中新老制度衔接。已经参加（包括已经领取）大连市原被征地农民养老保险待遇的人员，原待遇继续领取，筹资渠道和资金来源不变；同时可自愿按规定参加城乡居民养老保险并享受相应待遇，两种待遇合并发放。已经参加但未领取大连市原被征地农民养老保险待遇的人员，可自愿按自由职业者参加城镇职工基本养老保险。经核查，被征地农民已参加城镇职工基本养老保险的，政府补贴可支付给个人，用于补贴其缴纳城镇职工基本养老保险。

3.创新养老基金管理方式，提高资金管理收益

一是要探索实施被征地农民养老保障账户资金的分类投资管理模式。将养老保障账户资金分成保底资金和投资资金，其中，将投资资金分成稳健型投资资金和风险型投资资金。在进行分类投资时，要合理界定养老保障账户保底资金与投资资金的比例，为保证资金安全可先将养老保障账户投资资金的比例控制在40%以下，将投资资金中风险型投资的比例控制在30%以下。

二是采取多元化的养老保障账户资金投资渠道。将保底资金存入市级财政存款专户，按银行一年期利率获取稳定收益。将稳健型投资资金的投资渠道控制在国债、银行定期理财产品、福利彩票、基础设施建设等具有稳定性收益的经济领域。将风险投资资金投资于股票、保本基金、企业债券、私募股权投资基金等高回报率领域。

三是创新被征地农民养老保障资金投资方式。允许委托选择具有良好资质投资的专业公司进行投资，在选择投资公司时要规定投资最低收益，将最低收益控制在不低于银行存款一年期存款利率的标准。

四是建立被征地农民养老保险准备金制度。集体土地征为国有出让的，按出让收入10%的比例提取养老保险准备金。养老保险准备金纳入市财政社会保险储备金专户，由市财政部门统一管理。

4.提高养老保障账户收入，持续分享集体经济

一是适当提高土地征收价格和土地征用补偿水平，建立土地征用“政府、集体、开发商”三方协商谈判机制，增强农村集体对土地议价能力，适当提高土地出让金、土地补偿费和安置补助费，增加划拨被征地农民养老保障账户的资金总额。

二是建立征用土地增值收益分享机制。以壮大农村集体经济为抓手，探索实施新型就地城镇化模式，允许农村集体经济以土地、劳务或资本等要素入股，以共同合作经营的形式参与集体土地开发商的项目经营活动，培育集体经济自主投资主体，盘活和壮大集体资产，提高集体经济持续分享土地增值收益能力。

三是实施集体土地股权量化权益证制度。开展村组集体清产（主要是土地）核资工作，对有经营性资产的村组，要求将其量化到人，分配每个人集体土地股权量化权益证书。集体土地的经营收益按股权量化证所属红利分配给个人，并计入被征地农民养老保障账户。

参考文献：

[1]陈尔彪.被征地农民社会保障存在的问题及建议[J].中国劳动，2011（9）.

[2]王必达，裴志伟.我国失地农民社会保障模式的比较与反思[J].科学经济社会，2012（12）.