农民养老金水平的跟踪与思考

王海娟

摘要：在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，标志着全体公民在相同的养老政策体制下平等参加、公平享受养老服务，必将改变一直以来农民低水平的养老金待遇。文章以江苏省启东市为视角，跟踪与思考农民养老金水平，以期建立养老金水平的正常增长机制，推动城乡居民养老保险公平健康发展。

关键词：农民；养老金；跟踪；思考

一、引言

建立全国统一的城乡居民养老保险制度，对破除城乡二元分割结构，推动城市化进程发展，推进城乡一体化的社会养老保障体系具有积极意义。早在2011年，江苏率先合并新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险，城乡居民养老保险制度已落地生根三年有余。南通所辖市（县）也相继出台并实施城乡居民养老保险，其制度定位、制度原则、制度框架与国家政策一致，在缴费补贴标准和基础养老金水平上又略高于国家标准。如何以城乡居民养老保险制度的出台为契机，建立合理的养老金水平增长机制，是广大农民最关心的问题之一，也是值得研究的重点课题。

二、农民养老金水平的跟踪

南通地区农村社会养老保险始于1992年，月缴费标准设4～20元九个档次，账户储存额按国家文件规定计息，领取保证期为10年。在1992～2007年的16年内，除1994年按国家发文发放领取补差，1997年又取消补差外，再没有出台过养老金调整文件。以启东为例，1992～2007年1221名领取者中，月领金额50元以下的占50%以上，月领金额10元以下的占28%，最少的月领金额仅为0.10元。这种纯储蓄式的养老模式不仅不能解决农民养老问题，而且由于与投保预测差距大，导致部分群众对农村保障制度持怀疑和反感态度。时至今日，因老农保待遇问题常有投诉、信访事件发生。

2008年，根据省厅和南通市委、市政府工作要求，针对老农保制度陷于停滞的发展状况，启东探索性开展了新农保试点工作。新农保缴费标准为本市上年度农民人均纯收入的10%～50%，市财政按上年度农民人均纯收入的2%补贴，个人账户储存额根据中国人民银行同期公布的城乡一年期定期存款利率计息，养老金按个人账户累计储存额除以120计发。当年到龄的女性，按基准档补缴满15年，实际月领标准为95元。这种以个人积累和公共财政投入为主体的新农保制度，是对老农保的一次颠覆，正逐步改变农民传统养老观，标志着我国农村社会养老保险迈入新时代。

2010年，按照加快建立覆盖城乡居民社会保障体系的要求，新型农村社会养老保险试点在全国铺开。以启东为视角，笔者认为新型农保制度主要有三大亮点：一是缴费在100～2700元六个档次中自由选择，财政补贴随缴费多少有30～180元的浮动；二是照顾低保、重残等弱势群体，财政最低代缴缴费标准的50%；三是符合享受基础养老金条件的，均可按月领取，当年就有182033人享受基础养老金。当年到龄人员，按基准档补缴满15年，实际月领标准为158元，虽低于农村最低生活保障标准，但新型农保基础养老金的普惠制标志着农村社会养老保险工作开始迈入健康发展轨道。

2011年，南通率先合并新型农村和城镇居民养老保险，建立城乡居民养老保险。2012～2014年，省政府连续三次发文，基础养老金由60元提高到90元并将按照七年倍增计划，持续提高基础养老金水平。这种城乡社会养老保障一元化的机制建设和基础养老金的调节机制，为进一步提高保障水平，进一步完善养老保险制度留有可发展空间。

三、农民养老金水平的思考

（一）存在问题

1. 待遇标准低

以江苏南通启东为例，老农保、新农保到城乡居民养老保险，社会保障制度正逐步完善和进步，但按目前基准档900元缴费并补缴满15年的当年到龄人员，加上基础养老金90元，月领标准约188元，仍低于农村最低生活保障每月320元，更低于城镇职工最低15年缴费期的退休工资。

2. 待遇机制不完善

虽然从新农保开始增加了政府缴费补贴，并且多缴与少缴享受不同的补贴额，但不同的财政补贴在到龄养老金中所占的比重却差异很小，没有拉大高低档缴费之间的补贴差距，没有从根本上带动农民加大养老投入。如果没有政府行政考核，90%以上参保人员都将选择低档缴费，不利于基金积累。

城乡居民养老保险对缴费年限超过15年者，每增加一年，基础养老金加发1%。按目前基礎养老金90元计算，每多缴一年基础养老金每月才加发0.90元，缴费年限长与短对待遇的影响几乎可以忽略不计。

3. 不和谐因素依然存在

城镇职工养老金水平已实现十连增，从2005年的月人均714元提高到今年的超过2000元。而农村养老保险制度实施22年来，养老待遇仍停留于太低水平，调整文件少，调整幅度小，这种因身份差别造成养老待遇的歧视政策，使利益分配格局的严重不平衡性前所未有地突显出来，冲击了社会底层的养老保障信心，加剧了社会不和谐。

（二）几点建议

十八届三中全会讨论通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，整合城乡居民基本养老保险制度，建立健全兼顾各类人员的社会保险待遇确定和正常调整机制。这一重大利好为切实改善居民养老待遇提供了制度保障，意义重大。笔者以为，城乡居民养老保险的养老金待遇由个人账户养老金和基础养老金组成，要从根本上摆脱农民养老金的低水平保障，必须开个人账户之“源”，提基础养老金之“份”。

1. 完善个人账户制度

个人账户的主要积累来自参保者个人缴费。目前，很多地区设定缴费档次绝对值，由于个人积累对领取预期无明显吸引力，所以很多人选择低档缴费或暂时观望不缴费。笔者认为，中国是一个农业大国，由政府大包大揽的福利制度显然不适合国情，应通过利益机制促进个人与政府共建。首先，缴费标准应以上年度城乡居民可支配收入的10%为基准档，适当提高缴费上限，形成缴费标准与收入水平相适应的自然调节机制；其次，在经济可承受范围内，鼓励多缴长缴，形成丰盈的个人账户积累；最后，凡以基准档以上连续缴费并符合领取条件者，缴费年限每增加一年，个人账户养老金另提高若干百分点，使广大参保者在缴费时享受补贴，领取待遇时获得缴费年限养老金。

个人账户的另一来源是政府财政补贴，补贴目的是鼓励参保，激励多缴长缴。目前，很多地区补贴额没有随缴费档次拉大差距，低水平的补贴刺激不了多缴费欲望。笔者以为，应该还财政补贴应有之义。首先，补贴额随缴费水平的提高而增加，加大补贴额在个人账户储存额的占比，改变财政补贴有名无实、隔靴搔痒之弊，对经济确实困难而选择低档缴费的人员，应寻求社会力量资助充实个人账户；其次，对低保、重残、五保、孤儿等弱势群体，在现有政府代缴最低标准50%的基础上，提高代缴费标准，加大财政向最需要帮助人群的倾斜；最后，补贴应及时足额到位，将财政补贴纳入政府年度支出预算并优先安排，做实个人账户。

城乡居民养老保险将集体补助纳入个人账户，鼓励村、社区及其他社会力量为参保人缴费提供资助。但随着集体经济的弱化，村、社区及其他社会力量大部分不具备提供居民养老保障的能力。笔者认为，首先新农村建设的要义之一是民富、村强，各地应培育具有地方特色的产业经济，成立经济合作社，在带领村民共同富裕的同时壮大集体经济，这样才能有更多资金用于保障体系建设，反哺村民才能有根本保证；其次，私营业主对不符合城镇职工参保范围的职工，在参加城乡居民养老保险时，给予较大经济资助；再次，慈善经济作为社会再分配的一种形式，是社会保障体系的补充，对低保、重残等缴费困难群体，鼓励慈善组织无偿提供资助；最后，期待更多社会力量参与养老保障事业，帮助经济困难人员实现老年基本生存需要。

2. 提高基础养老金

中央确定基础养老金最低标准为每人每月55元，各地以不低于55元为限，确定了绝对数额的发放标准。这个绝对数额较之中央标准也许有5元、10元或更高的增加，但地方标准的制定是形式上的应付式增加，还是确有科学依据？目前，很多地方歪曲“低水平”起步的内涵，特别是东部沿海地区，不足100元的基礎养老金是绝对的低水平，不足农村最低生活保障的1/3，不足城镇职工平均退休工资的1/20。所以笔者认为，基础养老金的确定应以本地上年度城乡居民人均纯收入为基数，参照城镇职工基本养老金确定的方法，使基础养老金不低于最低收入保障水平，实现“保基本”大目标。

基础养老金的整体水平确定以后，还要根据缴费年限、人员性质、年龄段等因素，因人而异适当调整。首先，对超过15年缴费期，每增加一年，基础养老金增加若干百分比，鼓励居民长期缴费；其次，对高龄老人、无子女或子女无赡养能力的老人，以及低保、重残、五保等弱势群体，相应提高基础养老金待遇，最大程度保障困难群体“老有所养”。

基础养老金是城乡居民养老保险区别于其他社会保险的重要特征，中央确定最低标准的同时，要求地方政府根据实际提高标准。目前，各地基础养老金水平均处于低水平状态，即使有增长，幅度也很有限。以江苏为例，每年10元的增幅，到2018年实现七连增后，也只不过维持130元的标准，跟不上最低收入保障的增长水平，远不及企业职工较大幅度的递增。在利益对比之下，公平性问题逐渐显露且日益尖锐，基础养老金的福利保障作用受到了限制。鉴于此，首先，在财力许可条件下，近几年可提高调整幅度，或设定缩小保障差距的阶段性目标，按照预定目标评估改革进程，及时调整改革策略，把社会保险两类群体的差距控制在合适的范围之内，避免两级分化，消除农民养老的后顾之忧；其次，基础养老金增长到一定水平后，建立自然增长机制，每年以不低于经济增长和物价变动幅度保持稳步提升，为养老金待遇的有效增长提供制度保障。

3. 实现基金保值增值

基金有效保值增值，能保证参保人养老待遇收益最大化。江苏城乡居民养老保险个人账户计息标准由原参照中国人民银行公布的一年期定期存款利率调整为参照省企业职工基本养老保险个人账户记账利率。但即便如此，从经济发展和通货膨胀角度分析，个人账户资金仍在不断缩水并直接影响居民养老待遇。特别是随着人均寿命的不断延长，以及老龄化加剧、支付期延长，如果不注重基金保值增值，收支缺口会逐步扩大，影响城乡居民养老保险的可持续发展。所以，应加强基金的投资管理和监督。首先，基金管理机构应从市（县）级逐步过渡到省级，以充分利用省级平台投资信息广、投资能力强、投资渠道宽等优势；其次，严格执行收支两条线管理，加强对基金的审计、监督力度，确保基金收支安全、高效；再次，杜绝挪用、挤占保险基金及其他违规行为，确保基金安全；最后，待条件成熟，应探索不同组合、不同形式的投资方式，推进基金市场化运营，实现优质高效增值。

四、结语

城乡居民养老保险制度的合并实施，是缩小养老权益差距，促进社会保障制度公平、持续、健康发展的必然之路。制度的建立、实施、完善，待遇的由低到高发展，必然经历时间的考验，关键在于经济的发展程度。各级政府有责任、有义务通过调整产业结构、加快经济发展方式，不断壮大基础财源，提高养老保障的筹资能力和保障水平，早日实现城乡居民养老金待遇的可靠增长。

参考文献：

[1]卢昱昕.城乡居民养老保险待遇调整的精算分析[J].中国社会保障，2013（04）.

[2]王延中.中国农村社会保障的现状与未来发展[J].社会保障研究，2009（01）.

（作者单位：江苏省启东市农村社会养老保险事业管理处）