“三旧”改造中政府的角色定位分析

王伟华

摘要：经济的迅速发展所引发的土地问题日益凸显，长期以来城镇建设用地的低效开发带来土地存量资源的严重不足。统筹土地资源开发利用和保护，协调土地利用与生态建设，保证土地资源可持续利用，是政府的职责所在。文章从“三旧”改造的背景出发，分析“三旧”改造过程中存在的问题，提出只有政府正确进行角色定位，才能突破当前土地资源贫乏的发展困境，推动城市建设走上集约、高效、可持续的发展之路。

关键词：广东省；经济；调控；改造

一、背景

“三旧”改造是国土资源部针对广东省多年经济飞快发展所带来的土地利用低效、土地资源紧缺、产业亟需转型等一系列问题，特别赋予广东省“建设节约集约用地试点示范省”的创新政策。2009 年广东省人民政府颁布的《关于推进”三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（ 粤府[2009]78 号） 正式提出了“三旧”改造的概念，其中“三旧”是旧城镇、旧厂房和旧村庄的统称。广州市作为广东的省会，率先作为试点城市，同年以《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府[2009]56号）正式拉开“三旧”改造的序幕。

广州是一个历史悠久的城市，具有两千多年的历史，不断进行城市更新。1985～1995 年，主要以地铁、内环路等基础设施建设拉动房地产开发探索旧城改造，突破发展空间的限制。进入21世纪后，广州重点以向外扩张新城建设为主，城市更新改造的重心转为公共建设及危改工程。同时，随着城市不断扩张，城中村问题日益浮现，城中村改造的项目增多。在广东省提出以“三旧”改造促进节约集约用地的号召后，广州的改造提升为全面的“三旧”改造行动。

二、“三旧”改造中存在的问题

“三旧”改造虽然相比以往的城市更新做法有实质性的创新，但在具体操作过程中，仍存在众多问题。

（一）政策的道德风险

“三旧”改造提出“经营性土地使用权可采取协议方式出让”，打破了我国规定的“招拍挂”政策，增加了土地交易过程中的“道德风险”的问题，在某种程度冲击了政府主导土地一级市场的开发；在政策的推动下，大规模推进“三旧”改造易造成市场预期过热、地价房价过高的问题；实物补偿过多导致开发强度过大、区域人口过多、公建配套不足的问题。

（二）控规指标调整，缺乏法理基础

“三旧”改造是以“行政命令”的方式号召全社会参与的城市更新探索，其实施流程和内容在某些方面对现有管理体制有所突破，规划指标的调整缺乏相应的法理基础，与现行的法定规划体系难以有效衔接。“三旧”改造中对土地规划调整的政策规定过于宽泛，在操作中与法定控规管理办法有一定冲突，导致现有的控规管治体系面临前所未有的挑战，造成规划失效和管理脱节。

（三）控规调整过于强调经济性

为降低规划的阻力，通过改造成本反推容积率，进而确定规划方案的技术方法，难以满足城市功能优化的发展目标。虽然实现了经济平衡，确保了“三旧”改造中各利益方实现经济效益，但是却与城市规划的公共属性大相径庭，也难以实现城市环境品质的提升和整体功能的优化。

（四）审批程序过于繁杂

“三旧”改造繁杂的审批程序，难以适应城镇化的快速发展要求。一个改造项目首先要制订改造方案报区城市更新改造办公室，审查后再报市“三旧”改造办公室，在两级审批过程中还要咨询区、市国土、规划等部门的意见，甚至还需要报市政府最终审批。一个改造项目从开始，到顺利拿到同意改造的批复，少则一年半载，多则长达数年。在长期反复的博弈过程中，审批周期长，不能适应城镇快速发展的需求。

（五）容易造成短视行为

负责控规调整的城市规划管理部门由于自身空间权益体系没有系统的建构，缺乏明确的空间权益分配、协调技术与政策方法，为满足“高效率”的改造，容易形成规划短视，批准低标准的方案。这容易使规划师在编制规划调整方案时，实现了政府的政绩，满足了开发商的利益，解决了居民的安置，但却丧失了城市的公共利益。

三、政府的角色定位分析

基于目前“三旧”改造的发展现实，笔者提出为更有效地推进“三旧”改造，政府的角色定位需重新明晰。通过刚性与弹性相结合、技术与政策相协调的管控体系对“三旧”改造地区的开发过程进行必要的公共干预，保障“三旧”改造的顺利实施，最终实现多方共赢。

（一）稳定政策，明确流程

政策是政府充分发挥其引导作用，为“三旧”改造工作规范运行、有序推进而制定相关的行为准则。政策规范、有序、依法、高效执行是提高政府公信力的必要条件。“三旧”改造以来，广州市政府根据穗府[2009]56号文和实际发展情况制定了相关政策，在一定程度上促进了“三旧”改造，但是个别政策由于权限划分不清，导致执行效果不佳，如《关于广州市“三旧”改造管理简政放权的意见》（穗府办[2011]17号）目的是提高效率，将审批权限下移到区一级政府，但由于文中没有具体划分审批权限，区一级政府往往还是对改造项目进行初审后上报市一级政府部门，流程还是照旧；个别政策降低了补偿标准，限制了自行改造模式的审批，一定程度上挫伤了参与方的积极性，如《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府[2012]20号）。为保证“三旧”改造工作的顺利推进，必须对“三旧”改造工作实际情况进行调研，充分听取参与方的意见，制定出稳定的政策，明确各审批主体的权限和流程。

（二）统筹协调，有效监管

为避免“三旧”改造政策执行过程中产生偏差，统筹协调和有效监管必不可少。现行“三旧”改造政策以权属人的产权边界为依据，来制订改造项目方案，而由于历史原因，产权边界往往不规整，与周边权属人位于同一规划单元，无法单独申请改造，需要与周边权属人达成一致意见，联合申请共同改造，但是单靠改造主体与周边权属人沟通难度巨大，若是混合旧厂、旧村、旧城不同类型的改造，更是难上加难。政府作为“三旧”改造政策制定者，必须承担起统筹各改造主体、协调各方利益的责任，要求市、区两级的“三旧”办、规划局、国土房管局、财政局等行政部门的相互配合，遵循统筹全局原则，确立整体观念，发挥有效监管的作用，对改造项目不间断地进行跟踪、检查、控制和反馈，最终促进城市更新目标的实现。

（三）规划先行，合理调整

城市空间资源有限，导致参与改造的利益群体不断进行争夺，在利益关系复杂的“三旧”改造中更是如此，因此政府对城市的规划尤为重要。规划条件直接影响到土地的价值，在现实操作中，开发商往往故意做大改造成本，倒逼政府调整规划，提高容积率，增加开发强度，结果导致区域人口大量增加，基础配套设施无法承受。为避免产生修改规划条件的现象不断发生，笔者认为在审批改造项目前应对整个片区的规划整体考虑，充分发挥规划先行的理念，以控规管理单元为基准，结合改造项目的权属边界，调整规划单元的范围，确定区域的开发总量。再根据项目的实际情况，核定改造成本，对个别项目确实存在具体原因（如“钉子户”、地质原因），在充分论证后，由市政府统一进行调整，合理提高容积率，最终确定科学的开发容量指标。

四、结语

尽管“三旧”改造存在诸多的问题和不足，但广州市先行先试的精神仍然显示政府盘活存量土地资源的决心。如何避免城市更新改造过快引致的一系列社会问题，政府的角色定位最为重要。制定政策、统筹协调、合理规划等作为政府对城市的管控方式，具有重要意义。在借鉴其它城市更新改造先进经验的基础上，对照自身的优缺点，创新思路，完善体制，使城市更新改造流程化、制度化，推进广州市走上集约、高效、可持续的发展之路。

参与文献：

[1]魏良，王世福. 城市规划视角下的“三旧”改造公共干预机制研究——以广东省“三旧”改造项目为例[J].南方建筑，2011（01）.

[2]叶剑平.城乡统筹发展与土地利用[J].现代城市研究，2009（02）.

[3]謝戈力.如何实现“三旧”改造中的“共赢”——“三旧”改造参与者利益平衡的博弈分析[J].中国土地，2011（02）.

[4]吕嘉欣.“三旧”改造政策执行中政府职责分析[J].内蒙古电大学刊.2012（01）.

[5]赖寿华，吴军.新型城市化背景下广州“三旧”改造政策探讨[J].规划师，2013（05）.

[6]周晓，傅方煜.由广东省“三旧改造”引发的对城市更新的思考[J].现代城市研究，2011（08）.

（作者单位：广州建材企业集团有限公司）