城镇化进程中如何保证城市的健康持续发展

殷海洋

摘 要：社会主义市场经济的迅速发展不断地推动着城镇化进程，大量的外来人口涌入城镇并聚集在一起，形成一个个独特的城中村景观。在当前的城市化发展趋势中，城中村如何真正地成为城市建设的重要组成部分，如何在城中村改造建设中将各利益主体的利益诉求达到统筹和谐发展，这些都是当前我国大中型城市建设活动中亟需解决的问题。郑州市是当前城中村问题比较典型的城市，文章拟通过具体研究讨论郑州市城中村改造中各利益主体的利益诉求，分析论证城中村改造中各利益主体的博弈，结合郑州市城中村改造的实际情况，归纳总结出多方博弈下城中村改造利益均衡模式，最终实现多方利益博弈下的共赢。

关键词：城中村改造；利益主体；博弈分析

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2014）26-0145-02

城镇化将城市与农村同时纳入现代化发展进程，具体包括两个方面，第一是农村融入城市，第二是农村人口融入城市生活成为城市人。城中村问题则是这两方面集中交叉的典型性表现。近年来大中型城市的城中村改造活动层出不穷，但由于改造活动中所涉及到的利益关系极其复杂，各利益主体为了各自的利益诉求而进行互相博弈，如果相关政府部门无法在利益博弈之间寻求到适合的平衡点，就会严重影响城中村改造活动、阻碍城市的进一步发展壮大。因此，如何平衡各方利益，维持社会稳定和谐，既是城中村改造的根本目的，也是社会主义现代化城市建设的本质要求。

自2003年9月郑州市政府出台了《郑州市城中村改造规定》（试行）以来，郑州市城中村改造至今已有十年历程。2014年郑州市城中村改造进入了最后的冲刺阶段，规划了2014城中村改造目标，即管城区3年内将启动十八里河村、站马屯村等7个城中村改造；惠济区3年内启动剩余的11个城中村改造；金水区今年启动剩余的14个城中村改造；东韩砦、西韩砦、黄家庵、枣庄、大铺、姜砦、王府坟、徐砦、陈寨、庙李、杓袁村、刘庄、梨园、邵庄等地今年改造完毕。这就要求当地政府和相关部门必须对郑州市各区域城中村改造中各利益主体的利益取向及博弈分析进行深入完整的研究分析。

1 城中村改造中各主体的取向

城中村改造中的利益主体具体可分为政府、村民和开发商三大主要利益主体与廉租群体、商品房住区居民和所在区域居民三大次要利益主体。这六大利益主体均有自身的针对性利益诉求，希望得到最大化的自身利益，针对这一情况，政府就需要通过城中村基础设施建设，尤其是环境改造等多方面改造活动合理听取城中村各利益主体的利益诉求。

对于政府而言，政府希望在改造活动中获得一定的土地收益，用于进行城中村公共设施建设。对于村民而言，他们希望得到令人满意的安置补偿和居住环境，希望增加自己的安置收入。对于开发商而言，他们追求的是安置房经济利润的最大化，期望获得最多的利润回报。对于廉租群体而言，他们希望在改造活动中能够保证他们的基本生活环境和生活条件。对于商品房居住区居民而言，他们希望有一个更好的生活居住环境，并保持原有生活小区一定的独立性。对于城中村所在区域其他居民而言，他们希望改造活动能够维持区域交通及公共设施的基本承载能力，增加公共设施，提高公共服务水平。

针对这六大利益主体之间各自不同而又相互交叉的利益诉求，只有通过对各利益主体之间的博弈分析进行深入探讨，才能切实研究分析出利益均衡的方法。

2 郑州市城中村改造中各主体的分析

2.1 郑州市城中村改造中主要主体的分析

2.1.1 政府与城中村村民的博弈

政府与城中村村民之间的利益博弈主要是土地产权与利益补偿之间的博弈。一方面，郑州市政府是郑州市土地产权的实际拥有者，政府希望获得由土地产权所带来的经济收益，因而政府大力倡导推行城中村改造；另一方面，城中村村民是土地的原实际使用者，他们希望获得尽可能多的土地转让利益。以郑州高新技术开发区郭庄行政村为例，该村毗邻大学城，拥有稳定的租房客源，在城中村改造前，房屋出租收入是村民的主要收入来源。而城中村改造活动则打乱了村民的常态生活方式，村民们担心可能失去自己赖以为生的生活资料，失去主要的经济来源，因此在心理上就会极力要求最大化的经济利益补偿，以作为保护自身合法利益的经济保障。

2.1.2 政府与开发商的博弈

政府与开发商之间的利益博弈主要是开发政策、开发成本与开发利润之间的博弈。一方面，郑州市政府既需要通过城中村改造中获得的大量财政收入用以缓解城市问题，又需要针对城中村改造活动制定一系列的开发政策来限制开发商的行为；另一方面，开发商作为商业盈利性组织，既希望以比较低廉的价格得到目标土地，又希望能够对已有的土地进行高强度开发，拒绝承担必要市政设施的修建要求。例如，美景集团负责改造金水区的陈寨（大观音寺）这一区域的城中村，目前美景集团已经被万科集团收购，万科为了自身利益，主动要求郑州市政府制定出相关优惠政策措施，希望政府给予一定程度的经济援助，直接造成了政府政策制定原则与开发商所需政策要求之间的显著矛盾。

2.1.3 政府与城中村集体的博弈

政府与城中村集体之间的利益博弈之间是地方利益与村集体利益之间博弈。城中村村集体组织在城中村改造活动中能够获得巨大的经济利益，他们是巨额利益的协调者，同时也是村集体土地的所有者和使用者，在改造活动中牢牢掌握了较大的经济利益与生产资料。一方面，村集体希望实现集体土地经过改造之后，能够达到短期效益与长期利益的最优化与最大化；另一方面，政府给予自身地区建设与地区利益诉求，希望城中村集体能够严格服从安排，接受上级政府的领导。以惠济区杨庄的城中村改造为例，对于被征土地，郑州市政府与杨庄村委会商议后决定给予每人4.5万元的现金补助，旧居拆迁工程完成以后，村民每户还可以按人口分给不同面积的社区住房，村民原住房将被没收进行重新规划，原则上不再给予经济补助。但杨庄村委会受群众舆论的影响，仍然抱有幻想，默许村民在原居地另盖新房，以尽量增加收益。

2.1.4 城中村村民与开发商的博弈

开发商与原住民之间利益博弈主要是拆迁安置经济补偿之间的博弈。一方面，开发商不愿意和实际上不拥有土地产权的村民进行平等谈判协商，回避本应当承担的社会责任；另一方面，搬迁意味着失去生活资料与生活保障的村民充满了顾虑，一旦开发商所给予的补偿款未能达到他们心中的标准，大多数村民会选择不妥协、极力抗争，甚至成为钉子户以示不满。

2.2 主要利益主体与次要利益主体的博弈分析

廉租群体是城市中的弱势群体，商品房住区居民和区域内居民同样也没有太大的发言权，他们无力与村民和开发商等展开利益博弈。针对这一情况，只有地方政府积极为他们代言，尽可能为他们争取到必要的经济利益，这既是政府部门的责任，也是其服务义务。在目前的城中村中有郑州“唐家岭”之称的柳林、陈寨是诸多毕业大学生的暂居地，他们无法承受起高额的房价，在巨大的生活压力面前只能成为“蚁族”。作为次要利益主体，毕业大学生的利益只能由政府积极争取。

3 城中村改造的妥善解决方法

3.1 科学合理政策的制定实施

政府作为城市的管理者，应当具有大局观念和全局意识，从整体上进行实时调控，权衡各利益主体的利益诉求，制定出科学合理的政策措施，使多方利益能达到均衡协调。2007年郑州市政府正式下发《进一步规范城中村改造的若干规定》，明确了城中村改造的具体政策明文规定3层以下合法房可获1？誜1补偿，改造前要将土地先转为国有，并要求开发的商品房不能超过房屋2/3。

3.2 完善规范化的市场运作机制

城中村改造活动涉及到土地征收、房屋拆迁等多方面的社会问题，这些建设活动仅仅依靠政府的力量是不够的，必须积极将开发商纳入招商引资的活动范畴。要完善规范化的市场运作机制，当地政府部门就需要选择具有社会责任感与良好声誉的开发商。恒大集团是目前省内房地产行业中一家口碑较好的企业，在金水区的庙李、陈寨（大观音寺）、白庙、小铺等区域拥有诸多改造项目。

3.3 村民的自觉更新与劳动技能的培养

城中村村民在搬迁之后，生活状态发生了翻天覆地的变化，这就要求政府部门积极引导村民们自我更新，转变其户籍、生活方式和社会意识，是村民迅速地融入城市生活中，成为真正的城市人。同时政府应加强对村民劳动技能的培养，为他们提供合适的工作岗位，改变原有的价值取向，鼓励原村民在心理上彻底摆脱对与土地和房屋出租收入的依赖，切实转变为真正的市民。

3.4 保障廉租群体的利益

首先，要保证廉租群体的利益，政府应制定相关政策，为廉租群体配置廉租住房，保障其基本居住环境；其次，为廉租群体提供适宜的生活条件，保证廉租群体能够以较低的生活成本维持日常生活水平和生活质量。2007年，郑州市政府为保证廉租群体的利益，出台了相关的廉租房政策，要求在城中村改造工作中要高度重视困难群体的住房问题、依托村民出租用房和开发企业配建商品房，为来郑州学习的大中专毕业生和外来务工人员提供周转房房源、由开发企业提供部分过渡性廉租住房房源、由村集体提供部分廉租住房房源、利用城中村多余土地建设廉租住房和周转房。

4 结 语

城中村改造是城镇化发展过程中的必然产物，是当前城市建设发展亟需解决的问题。在城中村改造中，始终存在着政府、开发商、村民以及其他利益相关者之间不同的利益取向与利益博弈过程，地方政府部门要真正化解城中村改造中各利益主体的利益冲突，就必须在坚持协商民主的原则上最大限度地实现各利益主体的利益均衡，实现经济效益、社会效益与生态效益的和谐统一，最终达到多方和谐共赢，促进城市健康、稳定、持续地发展。

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